??关于梅岭风景名胜区规划建设与管理保护的调查
   摘要：为加快梅岭国家级风景名胜区的规划建设与管理保护，市人大常委会领导率市直有关部门，对梅岭国家风景名胜区发展中存在的问题等进行调研。对风景区进行了一分为二的客观分析，并提出风景区的保护利用及对策、建议，使风景区按照国家规定要求，科学保护、建设管理和资源的永续利用。?
关键词：风景园林；立法研究；科学保护；永续利用

    根据南昌市委、市人大常委会领导的指示，于2005年7月19日至21日，由市人大常委会万先勇副主任率领市人大城建环保委、农业和农村委、教育文卫委、市园林．组成两个调研组，赴湾里区梅岭风景名胜区就划、建设、管理、保护和开发利用进行了为期三天实地调查。?
一、发展现状与特点?
    1985年，梅岭经省人民政府批准为省级风景名胜区；面积150平方公里。?
2004年1月，“梅岭??滕王阁”风景区被国务院批准为第五批国家级风景名胜区，面积仍为150平方公里。
    南昌素有“物华天宝、人杰地灵”之称，历史渊源流长，自然景观、人文景观众多，旅游资源十分丰富。南昌现有旅游资源单体538个，可进入景观104处，其中人文景观78处，自然景观26处，已向游客开放的旅游景区(点)16个。?
 (一)社会与经济现状?
     其地处东径115°37'??115°49'，北纬28°40'??28°55'，全区可概括为“七山半水分半田，一分城镇和庄园”，属山多田少地区。?
    湾里地处南昌市西北部，北邻永修县，西接安义县，东南邻新建县。全区国土面积238平方公里，区辖三镇一乡两街办(招贤镇、梅岭镇、罗亭镇、太平乡、站前街办、幸福街办)，共有35个村民委员会，5个农垦分场、4个国有林场、10个社区居委会。常住人口74044人。以2004年为例，2004年底，完成地区生产总值8.29亿元(其中一产1.34亿元，二产1.03亿元，三产2.92亿元)；全社会固定资产投资3.81亿元，社会商品零售总额1.66亿元；农民人均纯收入3035元；人口出生率为9.98‰;实现财政收入1.29亿元,地方财政一般预算收入6543万元。2005年1-6月份，区内生产总值完成1.342亿元，财政总收入完成7694万元,地方财政一般预算收入完成4297万元，农民人均现收入1741元，同比分别增长17.1％、9.2％、2.3％和14.8％。?
 (二)气候?
    梅岭属中亚热带季风湿润气候，年平均气温为14.5-17.6℃，气温年内变化幅度较大，四季分明。夏季平均气温公22.6℃。年日照数约1500小时，年降雨量1730-1920毫米，且分布不均匀，年无霜期一般为200-260天，最少的年份只有190天。?
 (三)动植物生态?
    梅岭松竹满山，植物茂盛。有森林约17万亩，森林覆盖率达72.6％。据调查，有植物89科223属2000余种，古树名木有千年银杏、云堂双桂以及面积15亩的江南最大天然原始米槠林，尤以东源“盆景樟”，太平“石中兰”，团山“兰生竹”为奇。有野生动物19科41种，鸟类33科205种，其中有18种属国家保护鸟类。?
 (四)自然景观?
    梅岭位于南昌市西北郊，北与庐对峙，层峦叠翠，古迹甚多，景色秀丽，气候宜人，道书称此为“第十二洞天”，素有“小庐山”之称。自然地质地貌亚类，如仙石洞府石洞群， 洪崖决裂谷等；水文亚类如铜源港瀑布群等。气象亚类如云海、佛光、雪等,有梅岭头、紫阳山、狮子峰、洗药湖等景区30个景点，还有山峰、湖泊、溪泊、溪流、瀑布、岩洞等242个景物景观。主峰罗汉峰海拔841米，有大、小山峰99座，大部分山峰在400-700米之间。?
    (五)人文景观?
    梅岭人文景观甚多，有古建筑亚类如：皇姑墓，有古文化亚类，如岳飞、王安石、欧阳修等230多位历史名人留下大量诗、书、画遗存及崖石刻。现代建筑亚类：度假设施等。还    有民俗风情亚类如水碓、茶叶采摘等。“豫章十景”之一的“洪崖丹井”，其为皇帝乐伶伦炼丹之处，是中华民族音乐发现地。历代名人墨客呤诵不已的绝佳景致“西山积翠”不仅有久    负盛名的翠岩寺、天宁寺，还有在东南亚地区影响广泛的紫阳宫遗址。?
 (六)交通?
    梅岭区位优势突出，交通便捷，梅岭与滕王阁隔江相望，与南昌城区紧密相连，其核心区距南昌城区约20公里，景区边缘距离南昌城区10公里，距昌北机场23公里。现有云湾、昌湾、蛟万三条公路直通南昌，并有219路、222路、112路三条公交线路与南昌市区相连通。?
(七)特点优势?
    近年来，梅岭国家级风景名胜区随着旅游业的发展，景区品牌和档次正在不断提升，其建设和发展也逐渐步入一个快速的发展阶段。?
其表现：?
    一是重视生态建设与保护措施。区委、区政府认真贯彻落实科学发展观，建管并重，大力实施生态保护工程。从1993年建园以来，积极开展全民义务植树活动，累计植树230万  株，大力实施生态公益林保护工程，积极推进完成退耕还林6000亩，并建设精品毛竹林3000亩。景区已有14.5万亩林地，被列入国家生态公益林，严格实行封山育林措施，并累计查处破坏森林资源案件近1000起，关闭和迁出了景区内5家污染较严重工厂，关闭了3个采石场。湾里区的森林覆盖率由1994年的67％上升到现在的72.6％。?
    二是不断完善基础设施。各级政府经过十多年的开发建设．梅岭风景区已形成基础设施日趋完善阶段。从2000年以来，累计投资3700余万元，先后实施了蛟万公路、店罗公路、幸洗公路改造工程，总长80余公里旅游主干道全面硬化，正在设计为双向6车道60米宽的昌湾公路，不久将要动工兴建。景区内农村公路改造进展顺利，已硬化路面86.025公里，占总里程的64.77％。区内程控电话、移动电话覆盖城乡，并且实现了村村通电。?
    三是加快了开发建设步伐。目前，梅岭风景区已经建设并对游客开放的有：洪崖丹井、神龙潭、狮子峰、长春湖、紫清山、梅峰谷、跌水沟、梅岭主峰、梅岭漂流、洗药湖避暑山庄等十个主要景点。景区内的各类宾馆、招待所20余家，高、中、低档床位3000余张，并有70余家从事“农家乐”经营项目繁多。大力招商引资，投资落户在湾里的梅岭港漂流。南昌野生动物世界。从1999年以来，景区主干道两侧共审批旅游、休闲、度假等小城镇有关的项目52个(其中：处于集镇规划范围内的35个，处于集镇规划外的17个)，正开工建设的有21个。全区现有6000余人从事旅游、餐饮、旅游交通、旅游商贸、旅游娱乐等相关行业经营。据统计，2004年，全区接待游客35.8万人次，实现门票收入537万元．旅游综合收入2864万元。?
    四是广泛挖掘文化内涵。梅岭是大自然留给人类的一座千古历史名山、佛、道、儒三教在梅岭建寺、庙、观、坛有136处，立书院、义熟24座，僧、道、学子数千人，留下名诗佳作七百余篇。近年来，湾里区陆续组织出版了《梅岭名胜诗选》、《南昌梅岭》、《梅岭随笔》、《梅山缘》等旅游系列丛书，提升了景区的文化内涵和品位。树立了品牌意识。为了实现“旅游景区”的战略目的，该区相继策划了98'梅岭旅游文化节，梅岭??千禧“洪崖之春”文化艺术游，“天下第一擂台赛”、“梅岭??滕王阁”国家级风景名胜区新闻发布会，梅岭??滕王阁文化艺术节等较大规模的旅游搭台，招商唱戏活动，扩大了梅岭知名度，取得了较好的效果。?
    二、存在的问题?
 梅岭国家级风景名胜区在规划、建设、管理、保护、开发利用等方面，存在不足，在加快发展过程中，景区各种矛盾队存在的问题也不断暴露出来，归纳起来，主要表现在以下几个方面：?
    (一)体制未理顺，缺少统一管理?
目前，湾里区有分管林业和国家森林公园的副区长；有分管旅游和国家级风景名胜区的副区长，重叠交叉管理，没有统一协调指挥的机构，国家森林公园业务由区林业局归口管理，国家级风景名胜区业务由旅游局归口管理，两套机构，两套人马，多角度思考问题，由于缺乏统一决策和有权威的管理机构，造成条块分割，各行其是的现象，致使森林公园和风景名胜区的规划、建设、管理难以到位，缺少统一运作机构。科学健全的风景管理体系没有建立起来。?
    (二)风景名胜区总体规划急需修编?
    梅岭风景区虽早在1987年编制过省级风景区总体规划，但过去近20年，执行情况也不好，特别是现已提升为国家级重点风景名胜区，亟待编制新一轮总体规划。?
    风景名胜区规划是龙头，是前提。没有规划的风景名胜区是杂乱无章和低水平建设，会造成重复建设，浪费资源，浪费财力。目前，风景名胜区、森林公园最急需聘请高水平的规划单位，编制总体规划大纲，尽快编制风景名胜区的详细规划，做到近期与远期规划结合起来。应采取措施，避免盲目开发建设，以致低成本，高利率回报，低品位开发，低水平运作。
    (三)重开发，轻保护?
   风景名胜区如何处理好开发与保护的矛盾。解决急功近利的做法，特别是景区中心核心区开发建设与保护。目前，梅岭风景名胜区以农民集体性质土地为主，人口稠密，而且在150平方公里的范围内有4个乡镇、近3万人口在景区内从事生产、生活。景区的管理、开发工作带来很大难度和压力。农民要生存、要生活，祖祖辈辈靠山吃山、养山、护山。绝大部分景区已开发的景点中大部分档次不高。?
    风景区名胜内房地产开发住宅过多，违章建房较严重如向阳林场、江西梅岭漂流旅游有限公司等景点先建后批现象严重，对资源破坏严重。特别是2005年7月09日，江南都市报《污水浸染梅岭景区》报道，大量垃圾倾倒入景区内吴源大港河，昌北机场饮用水源也受到威胁，梅岭风景名胜区将面临“山青水不秀”的尴尬境地。
    档次不高，没有形成核心竞争力。全区旅游景点开发总体上还处于粗放、粗放经营、粗放建设、粗放管理，目前处于数量扩张型的初步发展模式阶段、经济效益不高。应尽快发挥依托现有国营林场为骨干、为主体的旅游经营管理模式，而且林场在景区内人口相对稀少，便于统一经营管理，有序开发和保护。?
    (四)资金不足，投入少?
    风景名胜区前期建设、开发需要大量的资金投入。湾里区从2000年至2005年止，虽已累计投资3700余万元，但建设资金仍然严重缺乏。由于旅游业对财政贡献率较小，产业地位还没有真确定，加上区本级财政拮据、市级财政又很少投入。目前主要依靠吸纳社会资金开发，导致整个梅岭风景区旅游基础设施相对落后、管理分散，发展相对缓慢。?
    (五)资源分割，优势不强?
    风景名胜区及其外围保护地带内资源应纳入统一管理、整合资源、发挥优势。如果风景区建设资源分割、难以发挥整体开发优势。风景区周边有大量的水资源、风景区有水则灵。如风景区周边的幸福水库、观察水库、溪霞水库，该水库属新建县和安义县管辖，而且经常发生一些纠纷矛盾，水资源旅游大大浪费。严重制约风景名胜区的开发和总体品位的提升。?
三、建议与对策?
    作为梅岭国家级风景名胜区和国家森林公园，离国家的标准和要求还有一定的距离。对风景名胜区规划、建设、管理、保护、开发、利用、区乡(镇)村的工作任重道远。按照国务院关于颁布《风景名胜管理暂行条例》和建设部关于《风景名胜区建设管理规定》，始终坚持科学发展观，把握和贯彻“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的原则，下决心理顺梅岭国家级风景名胜区和国家森林公园管理体制，实行两块牌子一套人马，配备强有力的机构，建立区、乡(镇)、村三级管理网络。参照全国、全省的风景名胜区体制机构的做法，把目前国家级风景名胜区和科学管理体制机构建立起来，明确管理的职责、职能，以建设生态休闲、旅游、度假为主战略，以大力整合旅游资源为突破口，以举办旅游文化节庆典活动为主攻方向，打响“梅岭牌”、唱好“旅游戏”、实现“生态立区”、“旅游兴区”的战略新跨越。笔者认为采取以下对策：?
    (一)加大力度，保护生态环境。按照国务院关于《风景名胜区管理暂行条例》和《江西省风景名胜区管理办法》，认真贯彻国家法律、法规、政策、方针以及上级的有关文件精神，
各级政府要努力保护好景区地形、地貌、林地、森林、水体、文物、野生动植物等资源，禁止乱搭、乱建、乱伐、乱挖、乱葬，坚决制止和纠正急功近利开发行为，保护好资源利用好
资源，让山更绿、水更清。?
    (二)高起点规划、高品位建设。要引进一批象江中、江西中医大学等龙头企事业单位和有文化品位的单位、又不占风景区资源，在景区外围开发建设。对生态环境保护有利，群众十分赞成，政府满意。禁止风景区建坟墓、建陵园、建骨灰墓区。防治向阳林场全垦，造成水土流失。区政府要高度重视，实行首长负责制，明确一名区长专抓总体规划编制，层层抓落实，乡(镇)村密切配合，以总体规划为龙头，高起点规划，高品位建设。梅岭国家森林公园和国家级风景名胜区的两个总体规划，要避免相互矛盾、重复建设、减少浪费，好的总体规划就会创造财富，促进生产力的发展，抓紧编制分区规划和控制性详规，特别是景区心中和核心区规划。重点编制全区旅游业发展总体规划和城镇建设规划，从而构建一个较科学和完整的规划体系，指导整个景区的建设、管理、保护开发工作。?
    (三)强化机构，统一管理。风景区要加强组织机构建设，实行两块牌子一套人马的强有力机构，建立区、乡(镇)、村三级管理网络，明确职责和职能，层层抓落实，一级抓一级，   一级对一级负责，尽快理顺梅岭国家级风景名胜区和国家森林公园的管理体制，形成统一规划、统一管理、统一建设、统一保护、统一开发的科学有序的格局。?
    (四)加快建设步伐，科学推进城镇建设。小城镇是景区人口、经济、文化、旅游产业最集中的中心地段、建设风格、建筑色彩、体量对景区成功与失败起着关键作用。按照“现代    化、生态化、产业化、科学化、风格化”的原则，高标准、高品位打造梅岭、太平两个重要集镇。在规划上留足城镇建设发展空间，在基础设施上大力提升配套、功能．污水、垃圾处    理，继续完善景区基础设施建设，加快水、电路配套工程建设。加快景点改造建设，全力扶持一批旅游“龙头”项目。?
在产业上集中发展现代旅游服务业，切实采取措施，促进推动农民走出山区，进入集镇；切实保护好梅岭的生态环境，并有计划、有步骤带动农村地区经济发展，增加农民收入。?
    (五)大力宣传，树立品牌。梅岭国家级风景名胜区经国家命名和批准公布一年多，在中央新闻媒体、省级新闻媒体宣传较少，没有一个完整的简介和介绍，自我宣传亦少、树立
品牌意识较差，一无资金宣传费，二无精品旅游线，三无专业人才。景区应紧紧围绕实施旅游精品战略的要求，加大宣传促销力度，充分利用各种媒体、各种途径，有计划、有针对性、有步骤地开展宣传促销活动，不断提升景区品位和档次。要大力发展旅游相关产业，提高服务质量，加大招商引资力度，通过项目招商，吸引更多具有较高素养和水平的民营企业、财团、大公司．开发一批品牌景点。?
几点建议：?
    湾里区肩负着管理国家风景名胜区这块瑰宝，肩负着历史使命，责任重大，在当前市场经济条件下，积极探索改革与管理的创新路子，制订远期与近期发展目标。并遵照风景名胜区工作的基本方针“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”去努力工作。?
    (一)制定法规、强化管理。梅岭风景区于2004年1月经国务院批命名，由于起步较晚，知名度尚不够高，基础薄弱，管理水平偏低，距国家要求和兄弟风景区及行业标准距离不小，需加强管理水平，改变面貌。依据国家法规结合当地情况，政府有关部门制定《梅岭风景名胜区保护管理条例》，建立健全地方法规、加强风景名胜区资源的保护，加强执法监督，并对景区管理混乱限期整改。
    (二)健全机构，统一管理。鉴于井冈山风景名胜的做法，建议组建一个专职“梅岭风景名胜区管委会”或“管理局”机构，理顺体制关系，明确职责、职能，努力做好南昌市“引岭入怀”的文章。
    在管委会统一管理下，制定管理标准。健全完善风景区的资源保护、环境卫生、安全游览、文明经营等行业达标活动，通过长期扎实的工作，提高景区管理水平。?
    (三)加大资金投入，确保经费到位。风景区建园时间短，固定资产、基础设施投入少。鉴于全国的风景名胜区政府都要投入大量的资金。其投资渠道：一是国家拨款，二是政府投入，三是社会民营、民间资金，四是镇(乡)村资助，五是招商引资，吸纳民间资本，加快景区建设。?
（作者为：南昌市园林绿化局风景园林处处长）