1994-03-04

各省、自治区、直辖市建委、建设厅，北京市市政管委，首都部委，各计划单列市建委：

为了加强风景名胜区的管理工作，我部制订了《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书，现予发布。

                                                                                                     中华人民共和国建设部

一九九四年三月四日

《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书

中国山河壮丽，景观奇特，历史悠久，文化灿烂，具有丰富的风景名胜资源，这是大自然和前人留给我们的宝贵遗产。但是，由于历史的局限，风景名胜区一直未被当作国家的重要资源事业，也没有形成科学的统一管理体系。党的十一届三中全会以后，风景胜区事业取得长足进展，呈现出有史以来未曾有过的兴盛局面。现已形成了国家级、省级和县（市）级风景名胜区相结合的体系，拥有512处风景名胜区，面积约9.6万平方公里，占国土面积的1％。接待国内外游人量逐年增长，一九九三年近 3亿人次，回笼货币 200多亿元人民币，为国家作出了贡献。然面，在建立社会主义市场经济体制的形势下，如何看待风景名胜区，如何保护管理好风景名胜区，不少新的问题严肃地摆在我们面前。建设部作为国务院授权管理全国风景名胜区的行政主管部门，现就全面贯彻党和国家关于风景名胜区事业的方针政策作如下阐述，以指导全国风景名胜区继续沿着健康轨道前进。

一、风景名胜区事业十五年发展的回顾

l、百废待兴，举步维艰。由于文化大革命造成的严重创伤，各地风景名胜满目疮痍，宝贵的资源遭到严重破环：

（1）自然资源破坏严重。有的风景名胜区开山采石，破坏山体。有的风景名胜区围湖造田，湖泊淤塞，水体污染。有的风景名胜区放火烧荒，水土流失。有的风景名胜区树木被盗伐，甚至大规模地砍伐原始森林，成片山林被“剃光头”。

（2）人文资源遭到浩劫。在文化大革命中，有的风景名胜区文物古迹被毁，碑刻塑像被砸，寺庙古建被拆，破坏相当严重，损失无法弥补。

2、拨乱反正，加强保护。面临严峻现实，在党中央、国务院的领导下，建设部门从制止破坏、保护资源着手，开展工作。一九七八年，国务院在城市工作会议上要求加强风景名胜区和文物古迹的管理。之后，国家建委提出建立全国风景名胜区体系，实施分级管理。一九七九年，国家建委又研究全国风景名胜区的保护和规划工作。中共中央办公厅。国务院办公厅一九八三年和一九八四年先后五次发文，解决杭州西湖风景名胜区、庐山风景名胜区和俪山风景名胜区的保护管理问题。各地也采取措施封闭风景名胜区内开山采石场，清理墓葬，拆除违章建筑，退田还湖，退耕还林，抢救恢复了一批濒于倒塌、湮没的名胜古迹，风景名胜资源保护工作取得显著成绩。

3、建立体系，面向世界。一九八一年，国务院批转国家城建总局等单位《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》，要求各地对风景名胜资源进行调查评价。在各省、自治区、直辖布人民政府申报的基础上，一九八二年，国务院审定公布了我国第一批国家重点风景名胜区44处。这批名单的公布，具有十分深远的历史意义和重要的现实意义。我国已把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以政府的名义予以确定，严加保护，具有古老神韵的名山大川重新焕发出青春风采。一九八五年，国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》。一九八七年，风景名胜区主管部门建设部发布了《风景名胜区管理暂行条例实施办法入一九八八年，国务院审定公布了第二批国家重点风景名胜区40处。一九九二年，国务院批准建设部召开了全国风景名胜区工作会议。国务院办公厅批转了建设部《关于加强风景名胜区工作的报告人一九九四年，国务院审定公布了第三批国家重点风景名胜区35处。现在，全国有国家级风景名胜区 119处。省级风景名胜区 256处，县（市）级风景名胜区137处。共计512处，面积约9．6万平方公里，占国土面积的互％，建立了以国家级风景名胜区为骨干，国家级、省级、县（市）级风景名胜区相结合的中国风景名胜区体系。建立各级风景名胜区的审批权分别属于国务院、省级和县（市）级人民政府；各级风景名胜区总体规划审批权亦在国务院、省级和县（市）级人民政府。

一九八五年，全国人大批准我国加人联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约人为了以国际标准保护我国的风景名胜资源，提高我国风景名胜区在国际上的地位，建设部随即着手开展申报列入世界遗产名录的工作。现在，我国已有泰山、黄山、武陵源、九寨沟、黄龙五处风景名胜区被列入世界遗产。中国的风景名胜区正走向世界，更加广泛地展现其珍贵价值和绚丽风姿。

4、当前形势，相当严峻。

1）一部分同志对风景名胜区事业的性质认识模糊，指导思想出现偏差，把风景名胜区这一特殊的资源事业等同于经济产业，片面追求经济效益。

2）风景名胜区管理体制不顺，各家插手，政出多门，各行其是，从部门利益和局部利益出发，划地为牢，造成资源破坏和管理混乱。

3）开发建设违反规划，缺乏科学论证，急功近利，破坏性建设增多，破坏自然景观而使风景名胜区人工化、城市化倾向严重。

对此，我们要看到问题的严重性，要有紧迫感、危机感，否则，将会出现历史性的重大失误。

二、科学准确地认识风景名胜区的性质，全面充分地发挥风景名胜区的作用

中国风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相对应，同时又有自己的特点。中国国家级风景名胜区的英文名称为 National Park of China。风景名胜区是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。风景名胜资源可分为自然资源与人文资源两大类。自然资源包括：山川、河流、湖泊、海滨、岛屿、森林、动植物、特殊地质、地貌、溶洞、化石、天文气象等。人文资源包括：文物古迹、历史遗址、革命纪念地、园林、建筑、工程设施、宗教寺庙、民俗风情等。风景名胜资源既珍贵，又脆弱，一旦破坏，不可再生。我国确定风景名胜区的标准是：具有观赏、文化或科学价值．自然景物、人文景物比较集中，环境优美，可供人们游览、休息，或进行科学文化教育活动，具有一定的规模和范围、因此，风景名胜区事业是国家社会公益事业。与国际上建立国家公园一样，我国建立风景名胜区，是要为国家保留一批珍贵的风景名胜资源（包括生物资源），同时科学地建设管理，合理地开发利用。

风景名胜区的主要作用是：

1）保护生态、生物多样性与环境。自人类进人工业社会以来，人们征服自然，改造甚至破坏环境，开发资源，甚至是掠夺性开发，给大自然造成严重破坏，生态失衡，生物多样性严重减少，环境恶化，反过来又威胁人类自身的生存。在这伤痕累累的地球上，难得保存下来的优美的原生自然风景孤岛，就成了人们回归大自然和开展科学文化教育活动的理想地域。我国建立的512处风景名胜区，为中国乃至世界保存了512处具有典型代表性的自然本底，因此，保护生态、生物多样性与环境是风景名胜区最基本的作用。

（2）发展旅游事业，丰富文化生活。风景名胜区是我们回归大自然的首先选择。中华民族历史上就有祟尚山水、热爱自然、登高涉险的传统，现代社会的紧张生活使人们更乐于游览山河，开阔胸襟，陶冶情操，锻炼体魄，访胜猎奇，增长胆识。风景名胜区的壮丽山河、灿烂文化、历史文物、民俗风情，足以引起我们的骄傲、自信、自强和自豪，能够激发人们特别是青少年热爱家乡、热爱祖国的感情，增强海内外炎黄子孙的爱国热情和民族凝聚力。

（3）开展科研和文化教育，促进社会进步。风景名胜区是研究地球变化、生物演替等自然科学的天然实验室和博物馆，是开展科普教育的生动课堂；风景名胜区内的优秀文化资源，是历史上留下来的宝贵遗产，可供研究借鉴，对发展人类文明、促进社会进步具有重要作用。

（4）通过合理开发，发挥经济效益和社会效益。风景名胜区既有多种资源，有直接的经济效益，又可通过风景名胜区“搭台”，通过合理开发，产生更大的经济效益和社会效益，带动当地经济的发展、信息的交流、文化知识的传播以及人们素质的提高，为群众脱贫开辟捷径。不少边远地区建立风景名胜区后，群众收入得到成倍增长，开放度迅速提高，有利于整个国家均衡发展。

三、风景名胜区的发展方向及对策

风景名胜区是我国辽阔国土上自然景物与人文景物高度集中的具有典型意义的精华所在。各国政府为保护自然，保护人类赖以生存的家园，设立占国土面积一定比例的国家公园。我国的风景名胜区将与世界各国的国家公园一起，共同维系地球上已经十分脆弱的自然生态和生物多样性。各级建设主管部门和各地风景名胜区管理机构，肩负着管理国家这块瑰宝的历史使命，责任重大。在当前建立社会主义市场经济体制的新形势下，要根据风景名胜区的特点，探索改革与合理的路子，对风景名胜区加强行政管理，强化各级风景名胜区行政主管部门的调控职能与手段。我们要进一步提高认识，端正思想，明确方向，制订正确的发展纲领和目标，不辜负党和政府的重托，不辜负人民的期望，无愧于大自然对神州大地的恩赐与厚爱。

l、必须强调资源保护工作的首要地位。风景名胜区工作的基本方针是：“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”。在任何情况下，都应严格贯彻执行这一方针，并贯穿于风景名胜区各项工作的始终，全面落实。风景名胜区的各种自然资源和人文资源组成各具特色的景观，是风景名胜区的本底。鉴于风景名胜资源的珍贵性和脆弱性，要把资源保护工作放在高于一切的首要地位，严格保护各种资源，完备保存，永传于世。

2、风景名胜区必须实行统一管理。对风景名胜区这一法定区域实行统一管理．这是由风景名胜资源的特点所决定的。风景名胜区是多种资源的有机综合体，不可分割。这种综合资源的价值不仅大大高于各单项资源的价值，也高于各单项资源价值的简单叠加。只有实行统一管理，才能科学、合理地配置各类资源，充分发挥资源的综合性功能，避免造成资源破坏。根据国家法规，风景名胜区可设政府管理，也可设管理机构管理。风景名胜区管理机构的设置要适应工作需要。并赋予它相应的政府管理职能，以有效地开展管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从统一管理。

3、进一步协调与各业务部门的关系。建设部门是国务院授权的风景名胜区行政主管部几相关行业部门包括旅游、文物、林业、宗教、土地、环保、民政、公安、工商、交通、通讯、电力等。风景名胜区各项事业相互依存，要争取各个部门支持，形成一股合力，有效地保护和利用各种资源，促进各项事业共同繁荣，促进整个风景名胜区的发展。那种只站在部门的立场上，片面强调本行业独立性的观点是不正确的，将会损害风景名胜区的整体利益，反过来也会影响本行业自身的发展。

4、制定法规，强化管理。我国风景名胜区事业起步较晚，基础薄弱，管理水平偏低，距国家要求和国外同行业标准差距不小，亟需加强管理，改变面貌。为此，要采取以下措施：

（1）认真执行国务院颁发的《风景名胜区管理暂行条例》，及早制订《中华人民共和国风景名胜区法》。

（2）各地依据国家法规和当地情况，通过地方人大或者政府，建立健全地方法规，加强风景名胜资源的保护，加强执法监督。

（3）制订管理标准。在风景名胜区逐步开展资源保护、环境卫生、安全游览、文明经营等项达标活动，通过长期扎实的工作，提高总体管理水平。

（4）加强建设管理。不得在风景名胜区各景区范围内设立开发区、度假区，不得出让土地，严禁出卖转让风景名胜资源。各建设项目必须按规划组织实施，并遵照建设部《风景名胜区建设管理规定》，严格履行审批程序。

5、加强规划编制和实施。各地要加紧编制或修定各风景名胜区总体规划和详细规划，报经政府和建设部门批准后实施。同时，要加强规划实施过程中的管理工作，严格执行规划，防止随意性和瞎指挥。

6、开展科学研究，加强人才培养。各风景名胜区要全面开展资源考察研究，摸清家底，为管理工作奠定科学基础，完善技术标准体系。要加强科技人才和管理人才的培养，提高业务素质，提高科学决策水平。

7、对管理混乱的风景名胜区，由上级建设主管部门提出警告，限期整改。如逾期仍无好转，导致资源遭到严重破坏，可报经原审定单位批准，降低或撤销该风景名胜区的级别。