在当前城市化发展的浪潮中，各类城市迎来了前所未有的发展机遇。那么，是否所有的城市都能在良好的机遇面前开辟出喜人的发展前景呢？恐怕事实并不容乐观。

　　受任期和资源所限，有些城市的管理者容易出现短期行为，把主要精力放在了政绩工程上，“忙”于眼前利益，却“盲”于长远发展；“忙”于追求开发速度，却“盲”于开发质量；“忙”于追求政绩，却“盲”于民生建设。这种发展模式都是不健康的，也是不可持续的，而这种发展模式产生的严重后果和沉痛教训也都历历在目。

　　分析总结城镇发展的不成功案例，其核心问题主要集中在三个方面：

　　一是土地收益与建设支出的匹配问题。从近几年的情况看，对于大多数地方政府来说，土地是最主要的收入来源，但在尚未全面掌握土地开发的成本和收入情况时，匆忙安排建设与开发，为追求资金回笼忙于供地招商。盲目供地，导致城市建设资源不匹配、形成建设资金不足甚至资金断链。

　　二是失地农民发展与社会安定问题。如何让失地农民共享发展成果，以解决一直困扰地方政府征地难问题，是城镇开发过程中的难点。处理不好征地问题，不仅影响建设进度，也为建设计划的完成造成了障碍，同时社会的和谐稳定也难以得到保障。

　　三是政府和投资人的互信互利问题。基础设施及公共服务设施的配套是城市建设的必备项目，但政府的职能和财力都是有限的，不可能承担所有建设任务，而投资人参与城市开发建设首先是为了获取回报并要求合理的现金流，在经济效益与社会效益之间，如果不能合理划分政府与市场的边界，明确各自的投资范围，会因引资不畅导致财政负担过重，从而影响规划的有效落实。

　　在这样三个普遍面临的问题前，地方政府该如何运用科学决策方法，合理配置公共资源，兼顾政府、投资人、失地农民、居民住户、企业住户等各相关利益群的利益，充分调动各方力量参与城镇开发，既实现地区发展目标又形成城市可持续发展的能力呢？

　　一个基本前提是做到机遇面前不盲动。城镇开发不是房地产开发，城镇发展也不能以开发商的意志为导向。资本的本性是逐利的，如果政府不能在开发初期对城镇发展有一个总体的统筹安排，极有可能被开发商牵着鼻子走，给后期开发留下极大的隐患。因此，需要结合自身实际情况和面临的形势，通盘统筹，摸清家底，量入为出，从城镇发展的根源入手，解决三个问题：一是要综合评估开发区域内土地一级开发成本及出让收益，进行总体资金平衡分析；二是要统筹解决被征地农民的拆迁安置问题，保障失地农民利益，防止出现“城中村”；三是要合理安排镇区内市政基础设施和公共服务设施建设项目，保障规划落实。

　　北京市房山区长阳镇就是城镇建设中审时度势进行科学决策的一个典范。

　　随着北京市主城区“摊大饼”式的发展，五环路以内的建设用地在逐年锐减，好地段的土地可以说是“寸土寸金，一地难求”。于是开发商的眼光开始投向五环以外，而紧邻五环的长阳镇则成了被重点关注的对象。长阳镇位于北京西南房山区境内，紧邻城市五环路和京石高速公路，是房山区境内距北京中心城区最近的一个乡镇。历史上，由于受永定河滞洪区的影响，长阳镇的发展一直受到限制，镇区开发基本处于空白，城市化水平很低。2005年，随着永定河防洪工程体系的完善，防洪标准有了很大提高，长阳镇彻底摘掉了滞洪区的帽子，大片建设用地得以释放；同时长阳镇新一版的总规和中心区控规也初步编制完成，具备了开发建设的基本条件。各地开发商看好长阳镇未来的发展，纷纷主动抛出绣球，长阳镇迎来了空前的发展机遇。

　　面对机遇，长阳镇政府并未急于引进投资，而是清醒地认识到：机遇背后往往是巨大的挑战，处理不当则会演化成危机。本着科学决策的原则，长阳镇政府借助专业机构，协助其对长阳镇的可持续发展进行统筹安排。在系统分析了长阳镇的实际情况及面临的问题之后，咨询机构意识到解决问题的关键在于对资金的统筹，并创造性地提出了针对该类问题的解决方案??投融资规划。简单来说，就是以城镇规划为依据，运用系统工程的方法，通过筛选各类待建项目的投资建设主体明确政府投资范围及投资额度，结合城镇开发理念及实际情况合理安排开发建设时序，并根据当地经济发展水平及财政状况确定资金来源、融资方式及投资回收方式，从而构建城镇开发决策支持模型，为政府系统解决城镇开发中的实际问题。

　　长阳镇政府的这一举措受到了房山区政府及北京市有关部门的高度重视，投融资规划作为城镇规划的实施保障得到了规划部门的认可，土地部门也把投融资规划成果作为制定土地出让价格的参考，保障了城镇开发收支平衡。

　　开发商也十分认可投融资规划对长阳镇土地开发价值的预期，积极参与土地一级市场的招拍挂，目前长阳镇境内在建、签约和在谈项目共18个，有力地推动了长阳镇城镇化水平和开发价值的提升。更值得称道的是，北京市土地储备中心也看好长阳镇未来的土地开发市场，准备投资数十亿元对长阳镇中心区土地进行成片开发。

　　同时，由于投融资规划中设计了合理的成本分摊方式，使农民安置补偿费用及设施建设投资可以计入土地开发成本并通过土地出让得以实现，为失地农民安置工作和设施建设工作提供了资金储备，有力地保障了各项工作的顺利进行。 李伟  秦冉/文