新华报业网讯国家发改委秘书长杨伟民日前表示，发改委将研究制定城镇化发展的重点专项规划，改善城市低密度分散化倾向，提升城市密集度，提升城市土地使用效率。此番表态，被外界形象地归结为严控“摊饼”、鼓励“长高”。

　　现实环境倒逼城市勿“摊饼”

　　“反对‘摊饼’，之前我们也曾建言，但并没有引起一些决策者的重视。”省城乡规划设计研究院院长邹军告诉记者，现在提出变“摊饼”为“长高”，应是在还欠账。“城市发展不能无止境地蔓延，应有更多对策和思路。”

　　中国人多地少，城市发展面临土地和交通两大瓶颈，必须高效运作，提高土地使用效率。“当前土地资源浪费实在太严重，很多城市的土地是以10平方公里、50平方公里甚至上百平方公里的数量级在增长，让后代都没有土地可发展了，这是不可持续的。”南京市规划设计院顾问总工、南京工业大学教授蒋伶说。

　　“中国绝对不能学习美国的发展模式，美国地多人少，地不值钱，郊区化明显，但中国土地紧张，应借鉴中国香港、日本和新加坡的紧凑型发展模式。尤其是像北京、上海这样的特大城市，空间更是有限，提高城市密集度有其迫切的现实意义。”南京市规划设计研究院副院长程茂吉透露，目前100万人口以上城市的规划须报国务院批准，国土部有土地总量的严格把关。北京、上海等城市已从工业区用地上进行严控，强调投资强度和建设密度，并规定了土地的最低密度指标，曾经被一些工业区热捧的所谓“花园厂区”，在此背景下已不被提倡。另从南京看，每年省里下拨而来的土地也就几万亩，“不集约发展不行了”。

　　“摊饼”背后是利益冲动

　　蒋伶说，中小城市也应“长高”。目前中小城市规划攀比心态严重，本身没有太多人口支撑，却规划松散。一些有着上百年甚至上千年历史的中小城市，规模一直保持在十几二十平方公里，结果现在却规划成上百平方公里，这不符合自然规律。

　　在苏北一些县级市，她看到修建了六车道甚至八车道，广场也建得很大，浪费土地资源不说，市民也难有亲切感。“这样的发展思路太盲目，土地占地面积大但产出效益却低，土地增长的规模远远快于经济增长规模。中小城市不应再走大城市‘摊饼’的老路。”

　　剖解“摊饼”式发展的原因，蒋伶认为，根源还是在于利益冲动。“把土地圈好，招商引资容易，而且对于新区建设而言，这样的模式容易出形象。”

　　她建议，应尽快改变单纯追求GDP的考核“指挥棒”，否则城市“长高”依然缺少制度支撑。“当前，资源利用和保护无人考核、土地上产生的财富效应无人考核，如果能设立土地产出指标的考核项，那地方政府肯定就会考虑引进可持续发展的产业，现在则往往是光把产业引进来再说，管它有无可持续性，甚至在急功近利地圏地、卖房后，出现‘空城’现象。”

　　“长高”也要因地制宜

　　专家认为，城市“长高”，也有一个度的把握，并非整体都要长高，而是能长高、该长高的才要长。最终究竟能长多高，这也要取决于不同地区的特点。

　　邹军说，就建筑形态而言，从国外的经验看，高层和超高层建筑仅分布在城市中心区和金融商务区，这样才能凸显集聚效应，中心区以外的区域则主要是居住的生产功能，并不提倡一味追求“高”。尽管存在向土地要效益的迫切现实，但也需通过合理的规划，事先界定不同区域的功能，高强度开发、高密度地区应在规划制定时就予以明确。“但目前很多城市的规划还看不出这种整体考虑，常常临时规划，高楼突然间冒出来，交通、停车场、供电、垃圾处理、上下水等设施因此均受到影响。所以，对于城市的‘长高’应有通盘考虑，以免引发后续一系列矛盾。”

　　程茂吉认为，提高密度的“度”，还与城市功能相关，以服务业为主的城市，密度肯定要高一点，比如香港。

　　蒋伶则总结为“因地制宜”。“比如，生态敏感区、历史街区等区域，就不宜长高。要城市‘长高’，规划应是综合协调的，必须考虑相应的公共设施、基础设施的支撑能力。”

　　“长高”的根本内涵是产业结构升级

　　程茂吉和蒋伶都是《南京市城市总体规划成果(2007年-2020年)》的参与制定者，他们表示，在这一总规划的制定中，实际已体现出从“摊饼”到“长高”的思路。

　　到2020年，南京市域总人口将增加到1060万人左右，比“十一五”期末的685万增长约400万。然而，在这一规划中，南京提出到2020年，城市建设用地只增加30%，经济指标GDP却要增长3倍。

　　蒋伶说，这是出于“用地扩张量应充分体现土地使用效率”的考量，要让GDP的增长比土地增长快得多。

　　如何提高土地使用效率？南京提出要盘活存量土地。对原来效益不是很好的工业企业用地，调整产业结构，更换为经济效益更高、用地面积要求更低的现代服务业；对原来圈了不少地，但建设密度却不是很高的新区、开发区，改善其内部建设密度；对市郊存在的一两层的厂房，改为多层，并进行产业升级，楼宇式工厂完全能把“花园式工厂”浪费的土地抠出来；在仙林、江宁等副城，保证容量的前提下，则可考虑适当提高容积率。

　　专家认为，城市“长高”，最终还是要通过产业结构调整和产业升级来实现。

　　南京市鼓楼区自2002年10月行政区划调整后，规划面积一直没有增长，但经济指标却一直在上升，靠的就是内部产业结构的提升。该区先是发展工业，继而转为商贸流通业，目前又发展总部经济，产业结构和消费结构调整了，自然也提高了单位土地面积的经济产出。“这也是一种‘长个子’”，蒋伶说。