城市规划要提高预见性

　　——访中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华

　　中国的城镇化建设历经了60多年的过程，目前，中国城市化率已超过50%，对于庞大的中国人口和特有的国情而言，这种规模和速度都是前无古人的。但同时，也带来了措手不及的状况。由于长期以来缺乏科学的规划，在城镇化建设过程中造成了浪费、返工的现象。面对现状和将来的城镇化建设，我们对此问题加以反思并推进解决则显得愈发迫切。带着对城镇化进程中城市规划出现的种种问题，《经济》记者走访了中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华。

　　城市规划未达到应有的想象力

　　《经济》：您对中国城市的可持续发展及环境经济学等都有长期的研究，在您看来，中国的城市规划在超过半个世纪的城镇化进程中扮演了什么样的角色？起到了什么作用？

　　潘家华：中国城镇化进程，是从农业化社会进入到工业化社会的过程，是一个必然的进程。新中国成立以后城镇化建设水平很低，不到5%，“大跃进”时升至20%，后来由于自然灾害以及人为因素，在上个世纪60年代初降为16%左右。改革开放初期，1978年的城市化率还不到18%，正是由于这样的情况，中国形成了特色鲜明的二元社会结构，即保障完善的城市社会群体以及相对贫穷落后、缺乏社会保障的农村社会群体这两大元素。这样的二元结构是由农村通过工农产品(6.82,0.00,0.00%)“剪刀差”的形式补贴城市形成的，农村的劳动力、生产力并未得以完全的释放，所以导致城镇化的进程非常缓慢。改革开放后，国内政治环境日渐宽松，乡镇企业、军办企业发展起来，大量剩余劳动力从而进入到工厂，进入到城镇里，这样就促成了城镇化的加速。从1978年到现在，34年的城镇化进程，城市人口从当初的17.8%到2011年51.2%，发展十分迅速，从当年不到两亿的城市人口增加到现在7亿，净增了5亿。但在城镇化的发展过程当中，规划与建设很不到位，大多是传统、自然的城市延伸。

　　这样规划的特点是当时受到了三个方面约束的结果。第一，受当时对城镇化进程预期不充分的制约，人们没有预计到城镇化进程会这么快。例如深圳的发展，在上个世纪80年代的时候是按照30万人口进行规划，后来又按照100万人口规划，但当时谁也没想到深圳会发展到超过1000万人口，我们在城镇化规模的预期、发展方面的速度未能达到应有的想象力。第二，缺乏科学规划的整套体制、规章，制定的相关制度也没有得到有效地实施。第三，当时的资金技术无法保障。例如排水、电力等基础设施都无法实现，很难规划到位。现在很多北京的老城区都还没有下水管道、煤气管道。第四，领导个人意志对规划的干预较大。比如搞标志性工程，领导班子换届后下一届领导又建设新的标志工程，把原有的毁掉。

　　但是，在当年仓促规划下的城市在目前看来也是有其借鉴作用的。首先，沿着大的工业生产基地和物流相对集中的点来布局，城市布局与整个经济发展比较相吻合。第二，有城市功能分区，城市基础设施也在考虑之内。第三，城市公共服务、社会服务设施是相应平衡的。所以中国的城市并没有出现国外“贫民窟”的情况。