关注《民事诉讼法》修改特别报道

　　制度破冰 环境公益诉讼师出有名　

　　编者按

　　近年来，环境污染事故时有发生，公益诉讼越来越多地受到人们关注。针对司法实践中的情况，全国人大常委会8月31日表决通过了关于修改《民事诉讼法》的决定。修改后的《民事诉讼法》增加了“公益诉讼”的相关规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　法律条文的这一处修改对实践将产生何种影响？今后，针对污染环境的行为，哪些人在哪些情况下可以向人民法院提起诉讼？本报特约请最高人民法院应用法学研究所所长、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室主任孙佑海撰文，为我们解疑释惑。

　　在我国环境界，尤其是环境法学界，在环境法的框架下建立环境公益诉讼制度的呼吁已有多年。我们在多年前就指出并建议，环境公益诉讼制度是诉讼制度的重要组成部分，难以在环境法中规定，比较现实可行的途径，就是通过修改民事诉讼法加以解决。

　　2010年，全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。我们及时抓住这个机会，在最高人民法院受托起草的“民事诉讼法修改建议草案”中，写进了建立公益诉讼制度的建议。

　　2012年8月31日，经过三审，第11届全国人大常委会第28次会议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”，其中采纳了建立公益诉讼制度(含环境公益诉讼制度)的建议。在“决定”的第九部分规定:增加一条，作为第五十五条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

　　这是我国法制史上一个十分重要的突破，由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。下面，笔者就什么是公益诉讼、我国为什么要建立公益诉讼制度、如何准确理解民事诉讼法中的公益诉讼制度等问题，谈谈个人的一孔之见。

　　问题一

　　为何先解决瓶颈问题？

　　本次修法建立公益诉讼制度，主要基于以下两点考虑:一是环境污染、消费者权益保护等涉及社会公共利益问题日益突出，社会各界呼吁建立公益诉讼制度。现行《民事诉讼法》第一百零八条对原告主体资格限定为与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，人民法院受理公益诉讼存在法律障碍。二是部分实体法对原告主体资格做出扩张性规定，如《海洋环境保护法》第九十条规定海洋监督管理部门可以代表国家对责任者提起损害赔偿诉讼，但程序法规定的缺失，导致诉讼救济渠道不畅、法律保护不力，且存在着法律之间不够协调等问题。

　　此外，近年来在司法实践中，一些国家机关、社会组织及公民以维护社会公共利益为目的，不断向人民法院提起民事诉讼，已经为立法正式建立这一制度积累了较为丰富的实践经验。一是检察机关对公益诉讼的探索，二是行政机关作为原告提起公益诉讼，三是环保社团组织作为原告提起环境公益诉讼。

　　例如，中华环保联合会诉江苏某集装箱有限公司案，这是首宗由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼案件，由江苏省无锡市中级人民法院于同年9月23日审结。该案经调解结案，但民事调解协议的内容是以判决书的形式出具的。这些典型案例，将社会的关注和学者的思考进一步推向如何站在推进民主与法治、维护社会公平正义、促进经济社会科学发展，保障社会和谐稳定的高度来设计公益诉讼制度。

　　人民法院在公益诉讼问题上采取什么观点和态度？2007年以来，由于环境污染问题凸显，在当地党委和政府的支持下，部分法院尝试受理了一些公益诉讼案件，贵州贵阳、江苏无锡、云南昆明等地的中级法院和基层法院相继成立了环保法庭，作为专门审理环境公益诉讼案件的审判庭，受理检察机关和行政机关作为原告提起的公益诉讼，但多数法院以法律没有明确规定为由，不受理此类案件，引起社会公众对法院的不满。

　　2010年，最高人民法院制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件，其中明确提出支持环境公益诉讼，但由于受文件的效力所限，并没有发挥太大的作用。

　　在关于公益诉讼的一系列研讨和调研中，基本一致的意见是应当规定公益诉讼制度。鉴于我国公益诉讼的实践不多，许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善，目前立法起草一套完整的公益诉讼制度的条件还不成熟。因此，在这次民事诉讼法修改中，仅倾向于先集中解决制约公益诉讼开展的瓶颈问题，规定公益诉讼的起诉条件，处理好案件范围、原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后逐步规范。