问题二

　　哪些主体可提起诉讼？

　　原告主体资格是确立公益诉讼制度首要的、核心的问题。从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该进行过于严格地限制，但是为了避免滥诉，需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。

　　公益诉讼在世界各国司法实践中一个最突出的问题就是诉权滥用。早期各国法律无一例外都对起诉人资格作了严格的限制，即起诉之人必须是有直接利害关系的人。后来随着社会的发展，这种严格的限制显然已不能满足诉权的充分发挥，起诉资格的放宽在各国已成趋势。也正是这种资格的放宽，使公益诉讼人参与诉讼成为可能。

　　立法第一次审议稿中的规定。全国人大常委会法制工作委员会于2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第八条为:增加一条，作为第五十五条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这一稿的要点体现在三个方面:一是案件范围采取列举加概括的开放形式；二是在起诉主体上限定为有关机关和有关社会团体；三是这一条规定在“当事人”章节中。

　　立法第二次审议稿中的规定。全国人大法律委员会于2012年4月24日向全国人大常务委员会提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第九条为:增加一条，作为第五十五条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”立法第二次审议稿，相比前稿，在起诉主体上做了进一步限缩，仅限于法定的两类主体:法律规定的机关、法律规定的有关社会团体。这样规定的目的是使公益诉讼在我国适度开展，有序进行。

　　立法第三次审议稿中的规定。在上常委会之前的法律委员会上，法工委提交的修改草案写的是“法律规定的机关和有关社会组织”。请注意，这一稿将第二稿中的“有关社会团体”修改为“有关社会组织”，目的是适度放宽范围，因为“有关社会组织”的范围比“有关社会团体”的范围要宽泛。这一修改在法律委员会上引发了热烈的讨论，结果将“有关社会组织”修改为“有关组织”。提请常委会审议的第三次审议稿采纳了这个意见，直到通过。“有关组织”比“有关社会组织”的范围更宽泛，这充分体现了立法机关的开明和进步。对于新民事诉讼法第五十五条“法律规定的”这个定语的理解，肯定是限定了“机关”。对于其是否也限定了“有关组织”，可以作这样的理解，但也可以进行研究。符合这一规定的主体提起公益诉讼，不受一般起诉条件即民事诉讼法第一百一十九条第一项规定的“与本案有直接利害关系”的限制。对于“机关”和“有关组织”提起公益诉讼的主体资格应当有规范可依。比如，《环境保护法》的修改已经进行了一审，对于哪些机关和组织可以成为公益诉讼的主体应在修改时统筹考虑。

　　问题三

　　案件范围如何设定？

　　目前，损害社会公共利益的突出问题:一是通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产严重流失等事件层出不穷，数额越来越大；二是垄断、限制竞争、不正当竞争、侵犯消费者权益，价格违法等公益违法行为；三是环境污染等各类公害事件。

　　新民事诉讼法第五十五条采取不完全列举的方式，将污染环境、侵害众多消费者合法权益两类突出的侵害社会公共利益行为纳入公益诉讼范围，并加以“损害社会公共利益的行为”这一概括形式予以补充，确定了较为明晰、完整的公益诉讼案件范围。这不仅对社会各界关注的热点问题做出了积极回应，也为司法机关在法律实施过程中不断完善公益诉讼制度留有余地，可操作性较强。

　　在审判实践中，确定公益诉讼的案件范围需要注意以下两个问题:一是只有污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果污染环境、侵害消费者合法权益的行为涉及某些个体的利益，基于维护个体利益提起的诉讼，则不属于本条公益诉讼的范围，而属于一般普通民事诉讼即私益诉讼。二是可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，其他社会公共利益受到侵害的，如国有资产的侵害、不正当竞争的侵害亦可根据这条规定救济。