问题四

　　举证责任怎么分配？

　　虽然我国公益诉讼理论研究日臻成熟，少数有条件的法院进行了一些有益尝试，但毕竟实践尚少，许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善，目前在立法中起草一套完整的公益诉讼制度的条件还不成熟。

　　因此，在本次民事诉讼法修改中仅规定公益诉讼的起诉条件，公益诉讼的其他问题可以由最高人民法院研究制定相关指导意见或者司法解释来规范，待实践经验积累、理论研究、经济社会发展等各方面的条件成熟后，再考虑在立法中逐步完善。在民事诉讼法修改研究过程中，对以下问题进行了明确:

　　一是民事公益诉讼的管辖。对于公益诉讼案件的受理，可以实行集中管辖。一审由成立环保审判庭或环保合议庭的中级以上人民法院管辖。

　　二是民事公益诉讼的举证责任分配。在一般情况下，侵害公共利益的加害人经济实力较强，侵害行为及方式也比较隐蔽，这使提起公益诉讼的原告与之处于极其悬殊的地位。为此，必须建立一套合理的举证责任分配规则，确保维护公共利益的诉讼目的得以实现。我们认为，应区别诉讼主体给予不同的举证责任:首先，检察机关和具有特定职能的行政机关提起的公益诉讼，适用一般的举证责任分担规则，即“谁主张，谁举证”；其次，有关社会组织提起的公益诉讼，需要有关机关出具鉴定意见等证据的，具有特定职能的行政机关应当依法履行行政职责，积极促进公益诉讼。这是因为，在公益诉讼中，原告要证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实，以及侵害行为与结果的因果关系，证据的技术性、专业性强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难。为了保障公益诉讼案件得到公平、公正的审理，其举证责任应分具体情况合理分担。例如在环境污染民事公益诉讼案件中，根据《侵权责任法》第六十五条规定，污染者承担无过错责任，在举证责任的分配上就体现在第六十六条规定的污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但是，这并不能免除原告需要对被告的加害行为、损害结果承担举证责任。

　　三是民事公益诉讼的诉讼费用负担。在构建公益诉讼制度中，如果不考虑特定社会团体、公民个人为公益诉讼负担的诉讼成本，这一制度会无法发挥应有作用。由于公益诉讼原告不是为了或者不只是为了维护自身利益而诉，因而对于其中的诉讼费用负担，应当进行合理的安排。对于检察机关和具有特定职能的行政机关、社会团体提起的公益诉讼，在起诉时可以实行原告缓交，在被告败诉时由被告直接负担。原告败诉，成立公益诉讼基金的，由人民法院判决环境公益诉讼专项资金支付；未成立公益诉讼基金的，根据相关规定承担。

　　四是公益诉讼被告承担责任的方式。败诉的民事公益诉讼被告，应当按照《民法通则》、《合同法》、《物权法》和《侵权责任法》等法律规定，根据其侵害公共利益的具体行为来决定其承担民事责任的方式，包括:停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状及赔偿损失等。对于环境污染民事公益诉讼案件，由于环境具有经济价值、生态价值、潜在价值等多重价值属性以及公益诉讼的特殊性，环境污染公益损害赔偿的范围、数额、支付方式等比较复杂，还有待进一步研究做出规范。对于民事公益损害涉及到私益损害的，应当实行私益赔偿优先原则，即对于私益部分的赔偿，可以先从原接受赔偿的机关或者组织所得的赔偿中予以优先支付，由这一机关或者组织取得相应的赔偿请求代位权。

　　名词解释

　　公益诉讼

　　公益诉讼相对于普通私益诉讼而言，通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。

　　按照公益诉讼原告主体范围、被诉对象的不同，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护社会公共利益的诉讼，是指任何组织和个人都可以对侵害社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究其法律责任的活动；我国新民事诉讼法规定的公益诉讼，是指特定国家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。

　　与一般的诉讼形式相比，公益诉讼具有如下一些特点:一是诉讼目的公益性，即公益诉讼的目的不是为单个私人的利益提起的诉讼，而是针对多数人的公共利益提出的；二是诉讼主体的多元性，即与案件无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为公益诉讼的原告，起诉违法行为人，原告的范围具有广泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益诉讼中，当事人的处分权受到一定限制，同时，公益诉讼判决的效力也应具有一定的扩张性。