90年代至今：“半截城镇化”

　　不过，进入90年代，“小城镇、大战略”的具体实践却并未消失。

　　胡鞍钢认为，进入90年代后，国家关于城镇化的思路仍然是发展小城镇。他说，“发展小城镇走中国式的城市化道路，这是从中国国情出发，并参照世界城市化的发展趋势和共同规律而作出的战略选择”。

　　在胡鞍钢看来，这一提法的出现主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出现某些发展中国家常见的“贫民窟”。

　　1998年，中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。1999年，时任国务院总理朱基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说，“要调整乡镇企业结构，推进小城镇建设。”同一年，时任中共中央总书记江泽民也在中央经济工作会议上强调：“发展小城镇是一个大战略。”

　　中国的城镇化之路是非常独特的。在胡鞍钢看来，它既曾经历过在传统农业社会解体过程中形成的“飞地”城市，也经历过计划经济体制下伴随着政府强力发动工业化而发展的城镇化，还经历了人口和劳动力自由流动过程中大规模的城镇化过程。

　　根据胡鞍钢的研究，1992年至今，伴随着户籍制度改革和社会主义市场经济体制的提出、建立和完善，私营、个体经济迅速兴起，大量农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区，主要从事非正规就业，导致城镇非正规经济和就业出现爆炸性增长，迅速形成了正规就业和非正规就业并存的城镇二元结构，与农村二元结构一起构成了中国特有的四元结构，即农业部门、乡镇企业部门、城镇正规部门和城镇非正规部门。

　　显然，这一“四元结构”形成的过程也就是大规模城镇化的过程。蔡继明也认为，大量农村人口从农业部门转到非农业部门，这本身就是城镇化。

　　然而，城市向农民打开了大门，却没能让农民真正融入城市。蔡继明认为，进城农民已经从事非农业生产，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思维方式的影响。但由于没有获得城市户籍，不能享受医疗、教育、社保、住房、就业等方面的公平待遇，“这是一种半截城市化。”

　　这一持续至今的大规模城市化进程，呈现出政府主导的鲜明特征。蔡继明认为，政府主导集中突出的表现就是先由政府做规划，使得城市规划面积不断扩大；然后开始征地，对外招商引资、建新城。

　　“很多城市都是老城区之外再建一个新城区。”蔡继明说，城市空间不断扩展的同时，地方政府过度依赖土地财政，“这种城镇化的直接后果是空间不断扩大，但忽略了人口身份的转移。”

　　不仅如此，这种政府主导的城镇化还造成了土地资源配置不合理，大量的土地粗放使用导致浪费严重，并且严重加大了城乡居民的收入差距，带来一系列社会问题和不稳定因素。

　　未来：新型城镇化

　　应该说，过去的30余年，中国城镇化发展极为迅速。

　　资料显示，1981年我国城镇化率仅为20%，2000年达到了36%，到2011年时城市人口历史性超过了农村人口，城镇化率达到51.3%。据胡鞍钢介绍，欧美发达国家英国、美国、法国的城镇化，在从20%左右增长至50%水平，分别大致经历了100年、60年和65年，而中国从20%到50%用了30年。

　　不过，这种快速的城镇化过程除了呈现出前述“半截城镇化”的特征外，全国各地城镇化发展水平也极不均衡。

　　沿海地区因为优良的地理位置和政策上的优势，各种资源纷纷汇集于此，形成以出口导向型为主要特征的城市工业化，吸纳了大量农村剩余劳动力，迅速推进了沿海地区城镇化的进程。

　　胡鞍钢认为，这一进程呈现出大城市带动和辐射中小城市、形成“城市群”的格局，并且这种发展格局经由政策而被正式确定，成为中国经济增长的主要引擎。

　　城市带、城市群的出现，是最近十年来我国城镇化的显著特点。按照国家主体功能区规划布局，我国将形成“两横三纵”的城市化格局。胡鞍钢认为，这将大大不同于80年代和90年代“小城镇、大战略”的城镇化思路，也不同于传统的城市化战略，而是现代要素集聚的城市群及经济圈。

　　2008年国际金融危机爆发，以出口导向型经济为主的沿海城市遭受冲击，加上以往支撑我国经济快速增长的廉价劳动力优势渐趋衰减，过去30年中造就了我国经济增长奇迹的工业化模式受到挑战。与此同时，中西部诸多的中小城市随着基础设施日渐完善、劳动力成本较低，加上国家推动产业转移步伐的加快，发展前景乐观。

　　蔡继明认为，如今已到了对我国城镇化发展模式进行战略调整的时候了，“从发展的速度、规模、采取的方式、走什么样的道路、采取什么模式，都应该与过去30年有所不同。”

　　2012年全国两会，温家宝在《政府工作报告》中提出，要根据资源环境和人口承载能力，优化全国生产力布局，形成合理的城镇体系和与国土规模、资源分布、发展潜力相适应的人口布局。

　　同年，中共十八大报告也明确提出，坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进“新型四化”同步发展。

　　2013年两会，温家宝在《政府工作报告》中表示，“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”

　　舆论注意到，这是《政府工作报告》罕见地提到“自由迁徙”。

　　蔡继明认为，新型城镇化的着眼点应是“农村居民的市民化”，特别是已经进城务工的2.6亿人。“把已经习惯了城市生活、也有相当稳定就业岗位的这部分人尽快变成当地的市民，这是新型城镇化的一个要求。”

　　胡鞍钢也认为，农业剩余劳动力不断转移至非农业部门、农村劳动力转移到城市各经济部门是一个动态过程，城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张，而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化。

　　这涉及两个最基本的问题：户籍制度改革和农村土地制度改革。“这两个问题解决不了，其他都是空谈。”蔡继明说。