与中国不同，欧美国家行政体制扁平化，是小城镇发展的重要原因之一。美国加州州政府所在地萨克拉门托只是一个小城市，人口规模远远不及州内的洛杉矶、旧金山等世界级大城市，这些大城市也没有什麽行政级别。许多世界着名大学和企业并不在大城市，而是在小镇上。而我们很难想象清华大学、北京大学设在山西省或河北省的某个小镇上。塔式级别化的行政体制也是中国城乡差距难以消除的深层次原因之一。

　　第二个原因是小城镇缺乏内生发展动力。城市发展机制是通过依靠房地产开发这个平台将内部和外部资金输入到城市的基础设施建设上。而小城镇土地以集体建设用地为主，不可以流转开发，镇里其他村的村民也得不到镇上的宅基地。实际上是封闭的村庄建设机制，要素不能流动。因此镇没有建设资金的积聚机制，没有内生动力。

　　第三个原因是缺乏国家的支持政策。小城镇大战略停留在口号，国家扶持小城镇发展的政策很少。国家的基础设施建设资金和政策支持，对城市有，对农村也有，而对小城镇的却相对空白。

　　扩权强镇

　　促进小城镇发展，支持政策是一个要因，但是更重要的是机制改革。

　　一是缓解塔式级别化行政体制的弊端，实施扩权强镇。塔式级别化的行政体制我们相当长的时期里是很难改的，但可以缓解和弱化其问题。现在一些省推行扩权强镇，将重点镇作为职能完整的行政体，赋予独立的财税、土地、规划建设管理以及人事等权限，增强发展自主性。健全机构，扩大编制，提高社会管理和公共服务能力。对发展较好的重点镇，赋予县(市)级，促进区域内行政管理扁平化，增强竞争性。

　　二是改革农房建设体制，培育小城镇内生发展动力。打破宅基地只能在村内分配的机制，建立宅基地跨村入镇分配机制。在镇区规划农房新区，符合条件的农民可以在镇上分到宅基地。农民自愿，农民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持独家独院。政府负责规划管理和基础设施建设，中央财政对基础设施建设予以支持。通过这种机制，逐步集聚人口和资本，带动小城镇建设，促进第三产业发展。

　　三是建立以镇为中心的农民生活圈建设机制。农民的生活活动只有一部分在村里，许多活动是在镇上，如购物、休闲娱乐、会友、教育、医疗等。以小城镇为中心的农民生活圈为对象，综合考虑农民生活整体需求，建立镇村统筹的规划建设机制。将小城镇基础设施和公共服务及商业服务设施建设纳入中央支持新农村建设的范围。

　　四是推进房地产税征收的实施。目前中国地方财政主要依赖於工业，但工业强镇只能是少数，不可能1.7万个镇都以发展工业为主，因此目前大部分镇财政收入薄弱。推进房地产税的征收，一定程度可以促进地方财政收入均等化，同时也使地方政府的精力从招商引资向提高人居环境转移。

　　五是研究制定国家支持小城镇政策。应建立中央支持小城镇基础设施建设倾斜性资金。提高土地出让金、城市建设维护税、配套费、耕地占用税等征收税费所返还小城镇的比例，或全部留给小城镇。增加重点镇用地指标。拓宽小城镇融资渠道。

　　(赵晖 作者为住房和城乡建设部村镇建设司司长)