对于中国的城镇化而言，这是一个“裂变”的过程。与之前盲目扩张、高成本、行政命令推动下的传统城镇化不同，新型城镇化将承载着“最大内需所在和结构调整重要依托”的使命。政策如何有效发挥？他山之石能否借鉴？《支点》记者在北京采访了英国社区及地方政府事务部首席规划师史蒂夫·科特曼。

　　让民众充分参与城市规划

　　《支点》：在城市发展规划和政策制定中，英国地方政府和中央政府扮演着怎样的角色？

　　史蒂夫·科特曼：英国社区及地方政府事务部既是规划制定的参与者，也是独立考核者。其中，考核部门被称为“规划预期”，工作人员由我们物色，虽然拥有政府背景，但他们相对独立，主要职责是提供政府运营规划、地方政府如何通过财政转移从中央政府获得资金、控制税收分配的政策支持。

　　同时，作为城市规划策略的负责方，我们需要告诉地方议会，尚有哪些空间可以提升、他们应该采取何种措施，而且也参与执行其中多数的发展规划。

　　在英格兰，城市规划通常由地方议会参考具体情况后制定而成。就制定方式而言，是通过一种“公众考核”的方式来检验该规划的可行性。前期，他们与当地社区民众交流询问、倾听意见，后期再独立检验考核这一规划的好坏，最终形成报告。

　　《支点》：在具体实施环节，地方政府如何保证政策落地？

　　史蒂夫·科特曼：在中国，地方政府首先聘请专业的顾问、组织、公司准备城市规划，之后提交至上级政府，再取得住建部的审批许可，尤其是对一些中型城市来说更是如此。像北京和上海这样的城市，审批还需经国务院通过。地方政府聘请的专家团队、咨询公司负责提供技术层面的支持，细化发展前景。

　　但在英国，这个过程恰好相反。各地方议会首先会对房屋的需求量作出评估，根据规模计算制定出方案，例如15年内需要5420座房屋，然后再去尝试规划土地。与中国拥有一个强大而有效的政府不同，对于英国的政策制定者来说，政策落地的考核常常是令人沮丧的，因为他们无法负责履行兑现。

　　《支点》：城市建设需要资金，英国的地方政府有何主要收入来源，又是如何处理的？

　　史蒂夫·科特曼：英国的市政税或家庭税类似于中国热议的房产税，它是一种财产税，同时又具有所得税的性质，是英国地方政府的主要收入来源。市政税由英国地方政府根据个人住房的价值按比例收取，价值越高，支付的税费越多。即便拥有一处很小的住所，也可能支付很高的市政税。

　　市政税用来为各项地方公共服务“买单”，涉及住房、教育、消防、治安、公路、卫生、规划、健康、社会福利、儿童和老年人照顾以及地方经济发展等方方面面，因此地方议会需要对其所提供的服务进行谨慎思考。市政税对这些服务的贡献力约为20%，除伦敦地区的城市服务运营费用较为昂贵之外，其他各地区差异不大。可见，地方政府并未从中“赚利”。

　　“住宅需求胜过空荡荡的办公室”

　　《支点》：每个国家的城镇化过程都要面临城市资源配备和人口迁移的问题，在这个过程中，英国遇到过哪些问题，又是如何协调城乡发展？

　　史蒂夫·科特曼：城镇化人口迁移在英国历经了400年之久，而中国政府正尝试在40年之内实现这一过程。英国曾因自由放任的经济政策，为自发性、盲目性和不平衡性的城镇化付出过沉痛代价。不过，随着一系列的矫正措施，人们从乡村迁移到城镇，乡村模样也发生了改观。尤其从1948年《城乡规划法案》生效起，英国农业的主体地位得到强化，农业用地有了法律保障。农业的稳步发展，为工业化、城镇化奠定了坚实基础，提供了发展的基本动力。

　　《支点》：英国城市没有太多的高层建筑，人口密度也较低。英国是如何处理土地需求、节约土地资源的？

　　史蒂夫·科特曼：作为一个岛国，英国也饱受人口密度问题的困扰。在英国城镇化和工业化早期，城市中心的人口密度一度达到峰值。目前，伦敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海，原因是城市中心区域狭小，商业高度集中。

　　中国城市居民通常住在高层公寓里面，或许是因为别无选择，而在上世纪60年代，英国在高层建筑方面有过糟糕的“发明”——大量建筑为社会公共服务而造。我们的错误在于：没有足够的土地，就应该有足够的空间。

　　过去30年间，英国的土地占用率仅为现有可利用土地的1%。在伦敦人的潜意识中，过度开发会带来拥挤。事实上，由于有45%土地受到保护，整个国家仅剩55%的土地可以利用，其中道路和公园占据5%，10%的土地已被开发利用。

　　几年前，当政府意识到城市中心的办公空间远远大于需求时，制定了“空间开发”规划，即允许人们将办公空间转换为住宅，以鼓励更多的建筑为居住所用。政府在全国范围内打出“住宅需求胜过空荡荡的办公室”的口号，并对执行城市和极少数地方议会减免相关税收，对个人不收取任何费用。

　　《支点》：在城镇化布局上，商业区和住宅区如何达到和谐？

　　史蒂夫·科特曼：工业必须远离住宅区，和谐的商业则可以同住宅区共存。伦敦市中心之外为商业区和住宅区的混合区。在布局上我们指定用途，明确定义住宅、商店、办公等区域，并对相应的服务项目征收税款，且只允许部分用途更改。同时，政府对开发商征收的“社区基础设施税”也用来分担建设费用。