专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军

　　软规划是指概念规划、战略规划、定位规划、产业规划和体制改革规划等。

　　硬规划是指土地利用规划、城市建设规划等，一般由具备相应规划资质的单位进行设计，政府愿意给的钱较多。

　　新发布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称《规划》），是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

　　在新一阶段的城镇化进程中，尤其要避免过去城镇化暴露出来的问题，比如城市发展模式粗放，空间分布和规模结构不合理，“城市病”问题日益突出，生态环境和历史文化遗产保护不力等问题。

　　“这些问题既与体制相关，也与目前规划制定本身的模式有关。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，体制上的问题要通过目前正在大力推进的改革来解决，而在现有体制下，改变规划目前“重硬规划、轻软规划”的现状，则是避免过去城镇化模式的重要途径。

　　规划必须有“规则”

　　记者：新出台的《规划》在实施过程中的严肃性如何保障？是否会和之前的规划一样“墙上挂挂”？

　　李佐军：对于所有的政府规划来说，都应该具有严肃性；在具体实施过程中，应该按照规划既定的框架执行，而不能成为“墙上挂挂”的摆设。但在现实中，我们看到很多规划确实没有得到有效执行。针对这次出台的《规划》，我个人认为还是和之前的类似规划有所区别。

　　首先，因为推进新型城镇化是当前十分重要、也十分紧迫的工作，党中央、国务院非常重视；其次，《规划》前后经过多年的酝酿，反复修改，融合了多方意见；再次，《规划》出台前后均受到上上下下各方面的高度关注。

　　在此种情况下，与其他规划相比，《规划》的严肃性应更好一些。尽管如此，也不排除一些地方仍然有“墙上挂挂”的可能性。因此，应该采取有力措施予以避免，主要有两个方面的手段。

　　一方面，对于《规划》中的核心内容，要以法律的形式将其固化，确保不越“红线”；另一方面，《规划》在执行过程中，一定要增加社会参与度。《规划》的执行不应该仅仅由各级“领导”指导进行，而应该设置相关程序，让社会相关阶层广泛参与。通过法律程序和社会参与并行，可以有效保障《规划》在执行中的严肃性。

　　记者：长期以来，我国一直存在着城市、土地、环境保护和国民经济发展规划等多个规划之间不协调的问题；而在具体执行中，各规划互相矛盾的现象屡见不鲜。这一问题应该如何解决？

　　李佐军：“规划”是一个复杂体系。某个具体城市和地区，都会有经济社会发展规划、城市发展总体规划、土地利用规划等“三规”。这3个规划由发改、住建和国土3个不同的主管部门负责制定和实施。按规划制定原则来说，应该是“三规合一”，统一思路、统一程序，形成相互配套、互相衔接的体系，但因为各种原因往往没有很好地衔接起来。

　　除了“三规”之外，还有环境保护规划、产业发展规划以及现在的城镇化规划等某个领域的专项规划。像城镇化规划，之前只是在总体规划里涉及到，较为简约地确定到某个时间节点达到某个人口和城市建设规模等。但现在独立出来，是为了凸显“新型城镇化”的重要性。这些专项规划，各自侧重点不同，与“三规”之间也存在如何协调、统一的问题。

　　实现各规划之间的协调统一，需要从两个层面去努力。

　　首先，是体制上要协调。在体制上，各种不同规划的主管部门要协调好规划的制定和实施，否则，不同部门只站在本部门角度制定和实施相应规划，会导致规划出现不协调问题。

　　其次，制定规划的单位要协调。在现有体制下，地方政府一般委托不同的设计机构和专家团队做不同的规划。各规划承担机构和参与方应该加强交流互动，做好不同规划之间的衔接，避免规划成为“几张皮”。

　　但最重要的，还是要从立法、标准等方面做好协调。规划必须有规则，才能实现不同规划之间的协调和有机统一。

　　“经济效益”不能作为指挥棒

　　记者：城镇化过程中，如何避免“千城一面”？如何避免破坏农村区域原有历史人文景观？

　　李佐军：“千城一面”确实是过去的城镇化过程中非常严重的普遍问题。不难发现，国外的城市都比较有特色。只有有特色，才有区域竞争力，否则城镇之间就会出现重复建设、恶性竞争和资源浪费。

　　这个问题要下大力气解决，最重要的还是要从改革入手。“千城一面”的背后是体制问题，包括政府职能、财税制度、土地制度等。在目前的一整套制度下，GDP、财政收入等是地方政府考虑问题的主要着眼点，快速进行大规模的房地产开发能较快实现这一目标。而要想突出城镇特色，一般要增加投入、放慢步伐。因此，要避免“千城一面”，就要从制度上进行改革。

　　另外，要突出城市或城镇特色，还要从规划着手，明确城市定位和品牌特色。

　　城市定位关键要突出地方特色，与其他城市错位发展。定位还要严肃，一经确定，就不能随便更改。

　　同时，还要解决当前城市规划本身“重视硬规划、忽视软规划”的问题。硬规划指的是土地利用规划、城市建设规划等，一般由具备相应规划资质的单位进行设计，政府愿意给的钱较多。过去的情况往往是，这类规划设计基本上是一个模式，“一个老师带一群学生”，将相似的规划设计从一个城市搬到另一个城市，大同小异。软规划是指概念规划、战略规划、定位规划、产业规划和体制改革规划等，这些看似不像硬规划能出那么多漂亮的图纸，但往往更难做，更需要多学科的专家共同研究制定，但往往政府给的规划费用反而少。软规划是一个城市的顶层设计，是城市的灵魂，城市的特色和竞争力都隐藏其中，应引导硬规划的设计。可是，很多地方恰恰不重视软规划，变成了硬规划引导软规划，本末倒置。

　　这也是导致城镇化过程中区域历史人文景观被破坏的原因之一。有的地方为了追求发展速度和规模，不惜把原来很好的生态文化破坏掉，建成千篇一律的“火柴盒”。若按照特色定位规划，则有山的地方，城镇建设就应该依山而建，不能动不动就挖山头；有大树的地方，规划建设的时候就应该绕开，不能粗暴地毁坏。当然，这样做要增加一定的成本，建设速度也会慢些，但从长远来看，城镇化都不能只以经济效益为指挥棒，而要更综合地考虑文化效益、社会效益和环境效益等。

　　避免生态环境破坏

　　记者：生态环境保护在城镇化进程中容易被忽视，但却是实现高质量城镇化的必要保障。如何将环保有效融入城镇化建设过程中？

　　李佐军：生态环境保护在城镇化过程中非常重要。一方面，过去的城镇化，是高碳的城镇化，资源、能源消耗大，环境破坏比较多，因此，环境保护必须成为新一轮城镇化高度重视的问题。另一方面，党的十八大已提出了“五位一体”的总体布局，党的十八届三中全会提出要建设生态文明制度体系，因此，在推进城镇化时，应把环境保护融入其中；在城镇化、新农村建设过程中，要节约资源，保护环境，建设好生态，尽可能实现绿色低碳的城镇化。

　　具体实施过程中，仍然需要有一系列的法律、法规和标准来保障。

　　记者：不过，制度建设需要一个过程，在制度逐步完善的过程中，城镇化如何避免重蹈之前的“生态环境破坏”覆辙？

　　李佐军：制度建设中，长效、稳定的制度是法律法规，但在制度完善之前，要达成《规划》中新型城镇化建设的目标，仍然要部分地依靠行政手段。

　　行政手段短期效果明显，立竿见影，在目前阶段不可或缺，但是也存在一些问题。比如，为了控制污染排放，有些地方采取“拉闸限电”等方式；为了推进生态文明建设，对部分企业直接“关停并转”等。这些手段影响了一些工业企业和居民的正常生产生活，“副作用”和后遗症较多，不可持续使用，应加快走上更多利用法治手段、市场手段来推进绿色城镇化的轨道。