记者近日从省环保厅获悉，环保部在全国选取了24座城市进行环境总体规划编制的试点，期望通过为发展划出“留白空间”与“负面清单”，将环境保护的源头管控落到实处。我省南京、泰州两市正在试点当中。采访中多位人士向记者反映，早日实现“多规合一”，才能更好地保证规划真正落地生根。

　　编制环境总规，为发展“留白”

　　为什么要在全国试点编制城市环境总规？“为发展‘留白’！”环保部规划财务司规划处处长贾金虎以一句话向记者简括其意义。

　　从城市角度而言，目前，住建部门与国土部门都有落实在“地块”上的城镇体系规划和土地利用总体规划，但环保部门只有任务书式的规划，落脚点放在项目治理上。而这种“末端治理”式的环保思维，越来越不能消化因城市化、工业化、人口增长以及经济发展四大驱动力带来的污染增量。

　　“环保还没有真正从源头融入到社会经济的发展当中，这种被动式的环境保护，很难扭转当下的环境形势。”南京大学环境学院院长、博士生导师毕军对城市环境总规的编制持高度肯定的态度。他认为，过去的城市规划以城镇布局、产业布局、国土利用等规划为主，环保规划往往作为附属存在、靠后考量。国家首次启动城市环境总体规划编制，实际上是希望提升环保规划的层次和位阶，使其与其他规划更好地融为一体。

　　贾金虎告诉记者，从国家层面来讲，希望建立一个1+3的规划模式：1，即主体功能区规划，这是一个基础性规划；3，分别是城镇体系规划、土地利用总体规划和城市环境总体规划，这些规划最终都能落实在空间的管控上。

　　 “比如，这里规划是个生态红线区，那么哪些建设项目就不能进来；这里是个工业园区，哪些产业就不能发展。”

　　城市环境总规划，应是“管制型”规划

　　中科院南京地理与湖泊研究所副所长段学军分析，规划一般可分为引导型、管制型、建设型。“这个环境总规应当是管制型规划，主要提出管制的门槛和总体要求，但不宜太细化，否则很多工作环保部门是难以调控的。”

　　毕军也持同样观点。他认为，总规要解决的应当是“约束性问题”，即应当为城市的发展拿出空间管控方案和“负面清单”。

　　省发改委环资处处长金乐君建议环境总规向生产前端延伸。她说，“十一五”期间，光伏产业在我省是作为新兴产业鼓励发展的，但考虑到原料生产的环境污染问题，再加上国外反倾销，“十三五”期间，环境总规就可以提出限制光伏产业的发展。

　　记者在采访中了解到，目前泰州已经拿出城市环境总体规划纲要。翻阅这份纲要，记者注意到，对于“里下河地区”的产业布局，规划这样给出了引导建议：由于地势低洼、环境容量少，从生态服务功能上应看作泰州城区生态缓冲区，应严格限制污染重的工业企业发展，主导产业应以种植业和养殖业为主，并以此为基础，在兴化市中心城区及周围乡镇大力发展农产品[-0.22% 资金 研报]加工业；其次发展污染相对较轻的机械制造业。而部分区域位于一级保护区范围内，应发展循环型、生态型农业，严格限制养殖业规模。

　　“多规合一”，才能落地生根

　　关于城市的规划，这些年来编制的不可谓不多，但“城市病”却愈演愈烈。这其中一个重要原因在于，建设型规划长期占据主导位置，而管制型规划往往沦为配角。如何让管制型的环境总规真正发挥作用？多位人士向记者表示，“多规合一”，才能真正保证规划落地生根。

　　记者注意到，南京、泰州的城市环境总规都是环保部门牵头编制。编制过程中虽然也与发改、住建、国土等相关部门沟通，但是衔接上还存在不小的问题。以泰州的纲要为例，其土地集约利用水平的数据，与国土部门掌握的就不一致；其中所称的“风景名胜区”，也与住建部门专属概念上的“风景名胜区”大不一致。而类似的“抵牾”，在此前的许多规划中也屡有出现，甚至成为影响规划落地的重要因素。

　　贾金虎表示，“多规合一”是必然的潮流。只有多规合一，才能真正把发展与环保综合考量，最大限度保证规划的科学性。一个理想的状态是，各相关部门坐到一起，共同研究城市的发展规划，包括建设型规划、引导型规划、管制型规划，最后落到一张“图”上，而城市的所有决策均据此进行。

　　然而，由于传统的部门分治，各个部门之间出于利益考量、责权分配等因素，往往不愿意敞开胸怀合作，而是希望各搞一套规划。“目前情况下，要真正实现各部门打破壁垒，共同编制一部规划，还有难度。”在毕军看来，“能把城市环境总规先做起来，至少也是一个进步。”