第二十三章 深化土地管理制度改革

　　实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。

　　——合理调控城镇建设用地规模和结构。严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。合理确定大城市建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。适当控制工业用地，优先安排和增加住宅用地，合理安排生态用地，保护城郊菜地和水田，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

　　——完善城乡建设用地空间配置新机制。积极推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用等试点，促进城乡用地结构更合理、布局更优化。

　　——健全节约集约用地制度。适当提高工业项目土地产出率和容积率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，强化工程建设项目用地标准控制。稳步开展城镇低效用地再开发试点，建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益分享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活城镇现有存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、棚户区、城中村等的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。开展地下空间产权界定、使用权出让、综合管理等。加强农村土地综合整治，禁止未经评估和无害化处理的污染场地进行土地流转和开发利用。

　　——深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。逐步减少非公益性项目用地的划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。加强土地租赁、转让、抵押二级市场监管，确保国有土地资产和税收收入不流失。

　　——推进农村土地管理制度改革。全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。探索农村集体土地权利多样化实现形式，稳妥推进集体土地股份制改革，建立健全集体经营性建设用地有偿使用制度。确定农村集体经营性建设用地流转试点区域，在试点基础上有序推进全省农村集体经营性建设用地流转。保障农户宅基地用益物权，改革完善宅基地管理制度，积极争取农村宅基地制度改革试点，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索建立进城落户农民宅基地逐步有偿退出机制，对进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权和原有集体财产权益在一定期限内保持不变。健全县乡村三级农民建房管理体制，严格禁止一户多宅，严格控制农民建房占地面积和建筑面积，严格宅基地审批。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

　　——改革和完善土地征收制度。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。创新征地收益分配方式，建立完善多元补偿安置机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，保障被征地农民长远发展生计。健全争议协调裁决制度。

　　——强化耕地保护制度。严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。落实各级政府耕地保护责任目标考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。

　　第二十四章 创新城镇化资金保障机制

　　加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

　　——建立事权和支出责任相适应的财政制度。合理界定各级政府在新型城镇化建设方面的事权范围。按照事权与支出责任相适应的原则，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制，完善各级财政分配机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，省级财政安排转移支付考虑常住人口因素。加大省对市县一般性转移支付力度。依托信息化管理手段，逐步完善城镇基本公共服务补贴办法。

　　——健全地方税体系。充分运用中央赋予的税收管理权，提高税收征管能力，增加地方税源，增强各级政府提供基本公共服务能力。根据国家统一部署，加快资源税改革，适时开征房地产税，推动环境保护费改税。

　　——建立多元化可持续的投融资机制。做大做强城镇化建设省级融资主体，整合市县融资主体，创新省、市统筹建设城市基础设施和公共服务设施的融资模式。发挥现有政策性金融机构的重要作用，制定政策性金融专项支持方案，探索建立城镇基础设施、住宅政策性金融机构，为基础设施、公共服务和保障性安居工程提供政策性金融服务。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，支持金融机构采取综合金融服务方案，运用保险资产债权和股权投资计划、资产证券化、融资租赁等工具，引导社保基金、住房公积金等公共基金和保险资金参与具有稳定收益的城市基础设施项目的建设、运营和融资，支持地方政府发行市政债。完善政府债务全口径统计、信息披露、信用评级和风险预警体系，健全监管协调机制，规范管理各级政府债务。推动建立公共收费、政府补贴、政府购买、资源转化等制度，理顺市政公用产品和服务价格的形成机制，注重发挥市场形成价格的作用。吸引社会资本组建城市综合运营商、中小型银行等，鼓励民间资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务设施建设投资和运营。