减少征地、农地入市

　　给定转型中国“公权力”之现状，我认为，被华生严词批判的“指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用，用……土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”，倒不失为一个现实选项。道理简单：在公权力远没有得到有效约束——权力老虎尚未被关入法治笼子——之前，除非万不得已，以任何名目加重公权力之责，后果只能是继续喂笼外之虎，令其更壮，也更难被关进笼子。这里加上“除非万不得已”，是因为转型社会涉及国防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事务，不靠国家权力会天下大乱，惟一面强化权力、一面严查权力人物假公济私、拥权自肥。

　　经济事务有很大不同。谢天谢地，人类经验里有一个“市场经济”，可以在最少依赖“公权力”的前提下，组织供求，改善生活，繁荣经济。对前苏联和改革前中国那样“权力高度集中”的行政指令计划经济，经验更证明，通过放权、缩权、减权——一概指弱化经济生活中的公权——市场化改革能激发出社会活力，让原先走入死胡同的经济，重见天日。华生略带贬义所说的“借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用”，恰恰是“市场”这类中用不中听的制度安排，得以运转起来的一个基础。这也给中国改革提供机会，在约束公权力方面尚未全面见效时，多少也能推进经改。

　　话说回来，市场运转可以最少依赖公权力，但做不到完全不要公权力。这也是市场化改革最难对付的危险。在逻辑上，市场之基是产权，而产权界定又离不开公权力提供的必要服务。麻烦来了：改制离不开公权力介入，但监督不足的公权力往往又可以在改革中搞歪门邪道。我们在成都看了几年，对当地还权赋能、以确权为前提逐步开放农地农房流转的经验，以为值得肯定。不过我们的研究报告，修订到最后还是加上一点：谨防公权力在确权、流转中胡来，让改革背黑锅。因此，改革进程中的权力监督很重要，特别要避免一哄而上、刮风搞“改革的大跃进”。现在看，当真拉下脸来反腐，才可以为深化改革保驾护航。

　　城市化中的土地问题，同样面对“公权悖论”：恰恰是超强的公权未得到有效约束，才形成“政府一手征、一手卖”的半拉子改革工程。拖延至今，1988宪法修正案定下来的准则一直得不到贯彻，“土地财政”畸变为“地方债务”（其实在很多地方变成了“地方负债财政”，是“土地负财政”），本义“人的城市化”畸变为“土地城镇化”，让国家机器陷入与民争利的泥潭，土地腐败查不胜查。在这些现实情况下，治本之策当然是把权力老虎关入法治笼子。在这点没有做到之前，至少在政策和策略取向上，断不可再扩大公权力配置土地的作用。我的理解，“收缩征地规模、扩大农地入市”，正是这样一种策略取向——算不上最优，总比喂笼外虎要对头。

　　华生把“收缩征地、农地入市”批个半死，他自己的主张又是什么呢？读来读去，他无非主张绝不要触动现存“政府征地＋卖地”的制度，仅建言政府从近郊和农村农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，以此实现“人的城市化”和“农民工市民化”。

　　就我所知，类似主张早就有人提出。2003年我们在朗润园研讨城市化土地问题，请到厦门规划局赵燕菁局长参会，他的发言讲了这个意思。对赵燕菁君的一些观点——如“土地财政是中国核心竞争力”——我无从赞同，但他基于城市管理经验提出的“城市政府要学新加坡办‘组屋’”，虽疑虑不少，我也乐见其成。想想全国每年征地好几百万亩，累计土地出让金据说已达20万亿，从“征地所得受益”里拿一点点出来，给进城农民工建房，试验一把的余地总有的吧？后来几次到厦门讨教，细听之余就给赵局长提一点看法：赶快找机会试，试了才能验证构想的逻辑。2011年黄奇帆在重庆提“三、五、三”（即化三年时间，把已经进城农民在老家的三项土地住宅权益，换成城市居民的五项社会保障），更率先在一个直辖市的范围，尝试解决进城农民工住宅问题。对此，我和同事同学从一开始就跟着看，现在还在追踪研究，希望看懂了好说几句话。

　　华生的贡献是什么呢？我没有看到他对惠及农民工的保障房建设做过任何经验研究，也没有看到他对这项实践的利弊得失提出过中肯的分析。他的“贡献”——以我在他最近的批评文字里所看到的——就是把自己心仪、但尚无扎实经验支持的主张，与数亿农民工主要靠租用、购置城郊农房农地的现实，尖锐地对立起来。当华生指控后者为“误区”、“陷阱”、“非法”的时候，他心目中的“正区”无非就是靠政府来建农民工房。你要建就快建呐，等建够了，又做得到屋美价廉，横竖进城农民工总不会放着“正道”不走，非要在法律地位不明、“违法”风险时时临头、脏乱差并举的“村中村”和城乡结合部落脚吧？可是华生对自己的主张好像既没信心、也没耐心，除了连篇累牍批“误区”、防“陷阱”，似乎再也没有正经事可干。凭一套构想——再了不得也不过“构想”而已——就发狠要把天下租、售的农房农地一锅全端，算什么道理？我倒要问一句，那论亿已进城农民、以及未来还有数亿还要进城的农民，究竟在哪里待着，才有希望等到这些伟大的构想变成现实？！

　　也许不屑于拿出——其实是拿不出——实际经验来验证自己的主张，华生就发明了一套“理论”，来“证明”城市化下的土地和建筑根本就不适合用市场体制来配置。请看，“土地作为外部性极强的特殊资源，在市场经济条件下的配置有其特殊的规律。即使在发达的市场经济国家，土地的用途界定和建设使用，并不是如其他资源和商品那样，由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定。而这一点是过去引进市场经济的教课书中并没有说明的。因此，误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来，将会犯极大的错误。”再看，“土地用途和使用规划是政府治安警察权的一部分，是一种公权力，只存在如何贴近市场和社会的真实需求、正确预测和判断未来需要，从而依照民主程序做好科学规划的问题，不是市场化的范围。”

　　本来，以上“理论”的每一条都不难辩驳。不过，华生后来发表的文字又让人松了一口气：“尽管如此，我并不同意被周其仁教授简单贴上‘土地配置靠规划，不靠市场’的标签。因为其一，这里说的是土地一级配置，即改变土地用途的基础配置，并非在给定用途下的配置。我们知道，在给定用途特别是既成建筑的二级市场上，土地和建筑的分配，是市场在发挥决定性作用。其二，即使是土地的一级配置，也要反映市场的需求和变化。脱离了市场和社会需求的规划，必然会付出高昂的代价。因此，握有法律强制力的城乡规划，本身要以市场为前提和基础，这一点毫无疑问。”前后对照，显然有两个华生。到底哪一个算对？我以为后一个多少还靠点谱。要是华生也同意，那就请他明言前一个毫无疑问是错了的。不同意吗？那错的就是后一个。