党的十八届三中全会做出加快政府职能转变、深化行政审批制度改革的决定。在此背景下,重庆市对市级行政审批项目进行了全面清理,并对设立行政审批项目的地方性法规启动修订。于1997年颁布的《重庆市城市园林绿化条例》(以下简称《条例》)有关集中绿化建设的缴费及审批的规定即属本次修订之列。

　　一、立法初衷的解析

　　《条例》第二十九条规定:“城市旧城改造建设项目确因条件限制,难以保证绿化用地,规划部门必须在附近区域规划集中绿化用地。建设单位应按规定缴纳集中绿化建设费,用于集中绿化建设。市区范围内的集中绿化手续,由所在区城市园林绿化主管部门审查,报市城市园林绿化主管部门审批。其他地区集中绿化手续,由所在地区县(自治县)城市园林绿化主管部门审批。”

　　该规定的立法初衷是考虑到某些城市旧城改造建设项目因用地面积、地形地貌等条件限制,客观上无法安排配套绿地,因此允许通过在其他地方规划集中绿化用地的方式保证城市绿地率指标的实现。同时集中绿化建设需满足两个基本条件:一是建设单位承担集中绿化建设费的缴纳义务;二是向有关城市园林绿化主管部门报批集中绿化建设项目。换言之,在旧城改造项目的绿化建设中,申请单位缴纳集中绿化建设费及集中绿化建设审批手续完成后即可免除实质性的绿化义务。

　　二、本次删除的理由

　　《条例》第二十九条规定的存在,容易导致几方面问题:首先,该规定赋予了区县及市级城市园林绿化主管部门的集中绿化审批权,但是该权力行使的具体依据、判断标准、审查内容均不明确,使得集中绿化审批的形式意义远大于强化绿地建设监管的实质意义,为权力寻租留下空间;其次,该规定苛加了建设单位缴纳集中绿化建设费的义务,但是对缴费的计算标准、监管方式缺乏相应规定,容易给建设项目单位不按规定保证绿化用地留下操作空间,不利于公平、有序的市场秩序之建立;再次,该规定旨在为城市旧城改造建设项目中的绿化用地提供制度保障,而对可能存在的其他导致绿化用地面积缩小的情形缺乏具体规定,使《条例》的适用范围受到人为限制。如因城市规划调整或者城市基础设施建设确需减少绿地或占用绿地的,又应如何保障绿地总量平衡、如何履行审批程序等《条例》并未规定。

　　考虑到本轮修订主要针对需取消和下放的行政审批项目所对应的地方性法规条款,因此,重庆市第四届人民代表大会常务委员会第十三次会议决定删去《条例》第二十九条。这一做法回应了中央及国务院关于转变政府职能、简政放权、放管结合的要求,显示了在地方政府层面进一步深化行政审批制度改革的发展趋势。

　　三、修改后的落实

　　取消集中绿化的行政审批是建立更为高效、有序的绿化法律保障机制的重要前提。但是“取消”并不意味着不需要规则约束,亦非放弃监管。恰恰相反,如何处理城市发展利益与环境生态利益之间的关系,如何保障绿地总量不因城市发展而减损,如何监控城市建设单位切实履行绿化义务等问题仍然有待在制度上加以明确。在该项行政审批取消后,各级城市园林绿化主管部门首先应当加强自上而下的自查,落实市人大常务委员会关于取消集中绿化行政审批的修改决定,杜绝形式上取消审批而通过其他手段变相行使审批权的做法。

　　其次,集中绿化的行政审批取消后,尽管针对特定的建设项目不再通过审批方式保障城市绿化,但是建设单位的绿化义务仍然应当严格遵循。建议在取消针对特定对象的行政审批式监管之后,通过下一轮立法修订,明确规定城市绿化指标,例如可以针对城市居住区、交通干道、学校、公园、企业等不同类型的建设工程项目分别规定最低绿地率,以加强对城市绿化的宏观控制。

　　再次,对已按修订前规定缴纳的集中建设费加强后续监管,监督绿化建设项目按照原有规定具体完成。同时应当注意的是,绿化补偿费或集中建设费属于政府以其他方式筹集的资金,专项用于绿化公共事业发展的财政收入,属于政府性基金范畴。而关于政府性基金的管理问题,新修订的《中华人民共和国预算法》规定,“政府性基金预算应当根据项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。”基于此,应当严格依照《预算法》关于政府性基金预算管理的规定控制绿化补偿费的征收,并严格保证其支出的专用性。