为完善我国保护区体系，探索建立既与国际接轨又符合我国国情的保护区模式，中共十八届三中全会明确提出要建立国家公园体制。“这是我党在生态文明制度建设方面的重大举措，标志着国家公园建设已上升为国家战略，对于加强自然生态系统保护、增强生态产品生产能力、推动生态文明和美丽中国建设具有十分重要的意义。”国家林业局局长赵树丛表示。

　　有多难？

　　“九龙治水”格局亟待打破

　　我国幅员辽阔，自然地理条件多样，森林、湿地、荒漠、海洋等生态系统类型齐全，分布着许多世界闻名的稀有景观和珍奇动植物。自20世纪50年代建立第一个自然保护区以来，我国以自然保护区为主，包括森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等各类保护区迅猛发展。

　　但在发展的背后，问题也随之而来：这些公园隶属于不同的管理部门，一个国家级自然保护区，门口挂着具有法人资格的管理机构、风景名胜区等五花八门的牌子，甚至有多达十几块牌子的现象在景区屡见不鲜。

　　九寨沟管理局副局长王强为此曾表示，九寨沟共有九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和5A旅游景区五块牌子。“在管理和开发过程中，‘九龙治水’曾是九寨沟很突出的一个问题，我们不希望将来因为‘国家公园’再有第六个婆婆。”

　　“由于我国目前的各类保护区分属不同的职能部门管理，从自然资源产权管理的角度形成了两类问题：一是许多没有资源管理职能的部门参与了保护区的管理，有些保护区成为了地方或利益集团的‘聚宝盆’、‘唐僧肉’；二是自然生态系统和野生生物活动空间因管理体制的切割，使监管分割、效率低下。”国家林业局规划调查规划设计院副院长唐小平说。

　　今年两会期间，杨兴平委员在《探索建立国家公园体制》的提案中指出，应建立由政府层面统一协调和管理的国家公园体制，以解决现有自然保护区域管理体制的弊端，也能彻底解决保护区域间的交叉重叠等老大难问题。

　　在国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武看来，建立国家公园体制，不仅仅是建立一定数量的国家公园，主要目的是理顺各保护区关系，理顺自然保护管理体制，建立囊括所有具有国家意义的典型的生态系统的国家公园体系，构建生态安全空间，保护精华的自然生态资源。

　　和张希武有着同样观点的还有环保部自然生态保护司副司长柏成寿，“除美国等少数国家自然保护地体系仍由多部门分工负责管理外，大部分国家的自然保护地由一个部门主管。这样便于统一规划、统一监管和评估，确保了生态系统和栖息地完整性，提高保护成效。”

　　“建立由国家单独部门统一管理的国家公园体制，有利于提高自然保护的效率和有效性，有利于强化我国生态文明建设，有利于确保国家的生态安全，也有利于与国际自然保护体制接轨，提升中国生态建设和自然保护的国际影响力。”杨兴平说。

　　“中国国家公园制度建设如能成功，将彻底解决自然保护地管理中‘九龙治水’的局面，为国家百年乃至千年的生态安全打下坚实基础。”清华大学景观学系主任杨锐表示。

　　如何管？

　　加强立法是建设保障

　　因拥有300多种野生动物、200余种鸟，超过1700种树木和其他维管植物，以及独特的峡谷、瀑布、温泉等，黄石公园被美国人自豪地称为“地球上最独一无二的神奇乐园”，也正因为此，黄石公园也成为世界上国家公园的典范。在众多业内专家看来，黄石国家公园的成功还离不开法律的保护和支撑。

　　“美国涉及自然保护地体系的法律最为全面，基本法包括《国家公园基本法》、《自然保护区法》、《国家环境政策法案》等以及一些专门的法律，如《黄石公园法案》等。”柏成寿说。

　　据柏成寿介绍，很多国家通过立法加强对自然保护地体系的建设和管理，完善的法律体系明确了管理的授权和责任归属，明确了自然保护地的自然生态的保护职责，明确了自然保护地内资源开发利用活动类型及管理手段，有效地避免了保护与开发的矛盾。

　　“国家公园体系的建设首先应建立和健全自然保护法律体系，制定《国家公园法》，或者制定《保护区法》，在其中专门明确国家公园的内容，修订相关法律，形成和《森林法》、《野生动物保护法》、《湿地保护条例》等配套的完整的自然保护法律体系；每一个国家公园均需制定国家公园管理条例，实现‘一园一法’。”张希武表示。

　　资料显示，我国虽然相继颁布、实施了《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等相关法律、法规，但始终缺乏一个统管所有自然资源保护的大法作为法律保障，有些保护区甚至还没有任何的法规、条例作为指导，且现行的法规、条例由于制定时间过早、缺乏实效性和全面性，已不适应目前保护区的实际和发展需要。

　　北京大学旅游研究规划中心主任吴必虎教授表示，所有的国家公园都应该立法保护，在保护的同时要向公民提供户外教育的机会，所以还应要细化法规内容，增强法规的可适用性。

　　WWF中国总干事卢思骋表示，“建立国家公园体制是本届政府治理当前保护地面临的自然生态系统和行政管理破碎化问题的创新型途径，尽管全球其他国家已有国家公园模式，但由于保护对象、自然社会特征和管理体制的巨大差异，国家公园体制建设在中国既要借鉴国际经验，又要符合中国国情。”