体制障碍根深蒂固

　　记者在基层调研时发现，由于体制机制上的障碍难以改变，体制和机制的制约因素互相交织，互相影响，造成城镇规划的科学性、权威性和严肃性长期得不到保证，城市建设用地失控成为普遍现象，规划体制改革任重道远。

　　一是部门利益化加剧，城市总体规划编制审批时间长，规划既难产，又短命，规划的引领和管控作用大打折扣。本文来源：瞭望观察网

　　城市总体规划从编制到审批发布，短则两年有余，长则数年;有的城市的总规报送6年还没有批下来;有的城市的总规从开始编制到国务院审批通过，前后超过十年，此间，两个近期规划都已实施完成。宏观背景的变迁与城市快速的变革，使得总体规划审批之日，就是修编启动之时。规划一直在路上，成了城市政府桌面上华丽的摆设。

　　海南省住建厅总规划师刘钊军、贵州省住建厅总规划师王春等人表示，造成上述现象的根本原因在于，涉及规划编制审批的部门，各自维护部门的利益，又都有不同的部门法规支撑，规划打架，扯皮很多，协调时间长。

　　中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，现在发改委的项目规划批复具体到地块，林业规划、环保规划的项目也纷纷进城落地，其背后都有部门利益的因素。

　　南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说，政府部门管得太细、管得太多。总体规划作为法定规划，很多城市的委办局都想借着规划搭顺风车，把自家需求加进去，导致规划越来越厚、管得越来越多，有的规划甚至于对选什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

　　二是强烈的发展冲动，让规划异化为地方获取“土地财政”和招商引资的重要工具，非法定规划大行其道，规划的法律严肃性不足。

　　多位基层干部反映，不少地方政府通过做大和反复修编规划，为的就是把周边农村的土地纳入城市管辖，以此维持“土地财政”。安徽省一位规划人士说：“各地规划总人口加起来已超出全国的总人口，各地编制规划所依据的城镇人口、城镇化率等指标存在失真。”

　　有的地方政府还通过非法定规划来代替法定规划。法定规划束之高阁，非法定规划大行其道。刘钊军表示，概念规划和战略规划都是法定规划的前期，但也有取代法定规划的势头，严格按照法律来说是无效的。

　　据了解，目前由国务院审批总体规划的城市已经达到了100多个，有些人口规模不足100万的城市也需要由国务院审批，审批时间进一步延长。

　　中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃饭靠产业，建设靠土地。在“土地财政”的模式下，政府越来越呈现公司化的倾向，“市长成了总经理。为了招商，什么都干”。基层干部反映，许多开发商面对规划约束时底气很足，有人戏称城建是“开发商牵头，领导决策，规划局执行”。

　　三是存在“规划是龙头，领导是绣球”现象，唯上的干部考核在一些地方使规划异化为领导“政绩”、个人爱好甚至是腐败的工具。

　　基层干部反映，在一些地方，城市建设是地方领导短时间内取得政绩的主要抓手，而想要“立竿见影”，就要否认前任规划，另起炉灶。急功近利式的政绩观导致规划方案三年一大修，两年一小变，“一任领导、一任规划”的问题严重。

　　一位基层干部反映，有上级领导来当地视察，“这些大领导现场办公，现场拍板，临时发挥，随手一指，提出这里要建什么、那里要建什么，没时间也根本不看县城规划图，但是地方政府半个不字不敢讲，只能落实贯彻，然后‘开膛破肚’，更改原有县城规划。”

　　李晨光说，在行政主导下，城市是拥有权力者心目中的面貌，建筑师和规划师大多投其所好。“鸟巢”体育场、国家大剧院等大项目出现后，很快就会发现各地在拷贝，甚至异化为奇奇怪怪的建筑。这背后隐藏着深刻的逻辑，千城一面的背后，有一个强大的制度支撑。

　　南开大学周恩来政府管理学院副院长孙涛说，行政首长的价值观与城市的发展是存在错配的。城市发展的时间周期基本上在10年左右，城市规划不能是试错、证伪式地摸着石头过河，否则，这个代价是灾难性的。

　　探索构建中国特色规划体系

　　在调研中，记者发现，尽管存在一定争议，但是大部分业内人士认为，改革当前失控的规划体系，寻求中国化解决途径，探索建立中国特色规划体系，确定新的规划理念、规划规范、规划重点，进一步加强规划管理，具有重要的现实意义。

　　一是研究建立中国特色规划理论。鼓励开展城镇化的理论和应用研究，借鉴符合中国国情的西方规划理论，汲取我国传统的智慧，弘扬中国文化，体现先进理念，接纳互联网等新的技术手段，用中国的思维、中国的理论和中国的自信解决中国的问题。

　　二是将规划上升到国家治理工具的高度。规划是国家治理能力的体现，也将对国家治理发挥重要作用。规划要凝聚改革共识，要在各级干部及社会民众中加强规划意识的教育，强化“规划即法”及遵守《城乡规划法》的意识;维护稳定发展秩序，强化规划对空间资源配置的综合调控作用;探索建立国家空间规划体系和配套的制度与法律体系，通过法律保障规划编制、制定与实施各个环节，避免规划被人为随意调整。本文来源：瞭望观察网

　　三是规划要处理好政府和市场的关系。未来的各类规划应体现政府与市场的合理分工，逐步明确政府的权力清单、负面清单和责任清单，积极释放合理的市场信号。海南三亚市规划局副局长常成云说，规划是政府在空间上政策的体现，但规划要给市场留点空间，积极利用市场的手段来实现管控。比如，修规的实质是对经济利益的修改，有些国家允许多次修规，但修规后获得的利益要大部分交给政府或者社会。用市场机制调节，效果很好。

　　四是要创新规划编制与实施，体现“顶层设计和协同治理”。要改进规划编制方式，创新规划研究设计。规划领域要有进有退，要优化规划内容配置。规划编制过程中，应加快推动企业、民众由“知情权”向“参与权”迈进。