《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”重大改革任务，这是对我国自然文化遗产保护管理的重大决策部署和体制机制创新。根据改革工作部署，经中央批准，国家发展改革委、住房城乡建设部等13个部门于2015年1月联合印发《建立国家公园体制试点方案》，决定在北京等9省市开展为期3年的试点工作，选取国家级风景名胜区等区域先行先试，探索中国特色的国家公园体制建设经验和模式。因此，开展国家风景名胜区制度与建立国家公园体制比较分析，对落实中央改革要求、明确改革方向和重点、指导试点有序开展、加快国家公园体制建设具有积极的现实意义和重要的支撑作用。

　　国际对国家公园保护与利用并重之属性“趋一致”

　　国家公园起源于美国，以1872年黄石国家公园的建立为标志。国际上对国家公园尚无被普遍采用的定义或标准。目前，全球历史最长、规模最大的环保组织——世界自然保护联盟（IUCN），对保护地分类和国家公园的界定比较有代表性。IUCN按照保护严格程度、人类活动参与程度等因素将保护地大致划分为6大类，分别是严格自然保护区/荒野保护区、国家公园、自然历史遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护区、自然资源可持续利用保护区。其中，严格自然保护区/荒野保护区定位于最严格的保护，其余类型则定位于保护基础上的合理利用。

　　IUCN的保护地分类标准，对世界各国保护地体系建设具有一定的指导和借鉴意义。各国基于自身政治体制、自然生态本底、历史文化发展等方面的情况，在保护地体系建设上一定程度地借鉴了IUCN的分类标准。

　　综合多数国家的功能定位和管理策略看，国家公园作为保护地体系的一个类型，既不同于自然保护区和荒野保护区，也不同于一般意义的旅游景区。它承担着保护与游憩双重功能，以自然文化遗产整体保护和服务公众适度游憩利用为基本策略，通过较小范围的适度利用，实现更大范围的有效保护；既排除与保护目标相抵触的利用方式，达到保护遗产资源原真性、完整性的目的，又为公众提供旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所。

　　在我国，法定保护地包括自然保护区、风景名胜区、文物保护单位和历史文化名城名镇名村三大类。研究认为，三大类法定保护地体系的制度设计科学合理，设立目的、保护重点、功能定位和管理要求各有侧重、相互补充。

　　一是自然保护区。设立依据是《自然保护区条例》，定位于最严格的保护，侧重于濒危珍稀物种、典型自然生态系统等的强制性保护及科学研究，严格限制旅游活动和其他利用，基本对应于IUCN划分的最严格保护的保护地类型。

　　二是风景名胜区。设立依据是《风景名胜区条例》，定位于保护基础上适度利用和国民游憩，侧重于自然生态及典型自然人文景观在保护与利用上的协调和平衡，与国外国家公园的设立目的、功能定位比较一致，基本对应于I鄄UCN划分的国家公园类型。

　　三是文物保护单位和历史文化名城名镇名村。设立依据是《文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》，定位于文化类遗产保护和展示利用。

　　除此之外，还存在相关部门依据本部门规章或者规范性文件设立的各类保护地或旅游区域，如森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园、水利风景区、考古遗址公园、海洋公园、A级旅游景区等。这些非法定类型体系与法定体系的交叉重合设立问题比较突出。

　　国家风景名胜区制度与国家公园体制“很接近”

　　我国风景名胜区制度建立于20世纪80年代，以1982年国务院审定公布第一批44处国家级风景名胜区（原名为国家重点风景名胜区）为标志。在风景名胜区制度创设之初，借鉴了国外国家公园的理念、制度和经验，经30多年的建设与发展，充分体现了作为中国特色国家公园的核心理念和基本特征。研究和实践表明，我国风景名胜区体制与国外国家公园体制比较接近，特别是国务院批准设立的国家级风景名胜区在设立目的、资源代表性、保护目标、功能定位、管理制度与模式等方面与国外国家公园具有很多共性。

　　一是共同的国家代表性。国际上一般将国土范围内价值最高、具有观赏功能的自然遗产资源，由中央或联邦政府划定为国家公园，进行严格保护、利用和管理。我国国家级风景名胜区的设立由省级人民政府报国务院批准，既体现了国家代表性，又保障了设立的严肃性和权威性。国务院目前已批准设立的225处国家级风景名胜区，集中了国土范围内最珍贵的自然遗产资源，基本覆盖了国土空间各类自然地理区域和重要资源类型，是国土资源的精华和杰出代表，具有突出的国家代表性。我国现有47处世界遗产地，包含了39处国家级风景名胜区。这些风景名胜区的资源具有全球突出普遍价值，是全球同类资源的杰出代表和最佳范例。

　　二是功能定位和目标比较接近。我国风景名胜区坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针，强调保护与利用的协调平衡，即在严格保护的基础上，通过科学规划进行小范围的适度利用，既服务于遗产资源保护和科学研究，又服务于科普教育、文化展示、公众游览和休闲度假，与国外国家公园具有高度一致性。