三是保护管理制度比较一致。国务院《风景名胜区条例》确定的特许经营、资源有偿使用、区域内统一管理、规划管理体系、政企分开等制度，借鉴了国外国家公园的制度建设经验，与国外国家公园的制度设计基本一致。国家级风景名胜区依法建立了中央政府部门监管和地方政府属地统一管理相结合的管理体制，既符合我国国情，又借鉴了国外国家公园综合管理模式。黄山、泰山、武夷山、峨眉山、九寨沟、西湖、五台山、九华山等50余处国家级风景名胜区建立了具有综合管理职能的风景名胜区管委会，实现了统一管理，避免了资源分割、多头管理和规则不一，确保了目标的一致性和管理的有效性，完全符合国家公园体制建设的方向和要求。

　　四是中央政府均承担必要的保护监督责任。国外中央或联邦政府在国家公园保护管理方面发挥着主要作用，以体现国家保护责任。我国国家级风景名胜区在中央层面建立了强有力的监管体系，其总体规划由省级人民政府报国务院审批，并作为实施用途管制和空间管控的基本依据，同时还建立了定期监督检查和评估、年度报告、公众网上举报平台和遥感动态监测体系等监管手段。2002年以来，连续开展了5年环境综合整治督察、4年保护管理执法检查，并运用遥感、地理信息系统等技术手段开展了大范围短周期的动态监测，实现了225处国家级风景名胜区遥感监测全覆盖，累计监测面积达到12万平方公里，增强了中央政府主动监管能力，有效遏制和严肃查处了各类违规建设或破坏资源的行为，切实保护了珍贵的遗产资源。

　　五是广泛对等的国际交流合作。一直以来，国家级风景名胜区对外译名即为“NationalParkofChina”，在国际交流合作中实际上承担着中国国家公园的角色。我国的风景名胜区系统与联合国教科文组织（UNESCO）、IUCN、美国等多个国际组织、政府或机构开展了广泛交流合作，其作为中国特色国家公园的定位和保护管理模式得到广泛认可。1998年，原建设部（现住房城乡建设部）风景名胜区管理办公室与美国内政部国家公园管理局就国家级风景名胜区与国家公园的保护管理签订了合作谅解备忘录，建立了官方合作机制，并纳入中美战略与经济合作对话框架，持续开展合作。在谅解备忘录指导下，双方还建立了7对友好公园（黄山—约塞美地、云台山—大峡谷、九寨沟—约塞美地、南方喀斯特—猛犸洞、丹霞山—锡恩、泰山—红杉和国王大峡谷、五大连池—夏威夷火山）。

　　建立国家公园体制“五建议”

　　一是准确把握中央改革要求。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“加强自然保护区建设与管理，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境。建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。”这是对党的十八届三中全会关于“建立国家公园体制”改革任务的进一步部署，是建立国家公园体制应当遵循的基本方向、总体思路和工作要求，需要我们结合改革实际，认真研究和贯彻落实。

　　二是科学界定国家公园定位及与保护地体系的关系。按照中央改革要求，国家公园定位于保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。自然保护区定位于重要生态系统和物种资源的强制性保护。两者既有共性，又有差异。因此，需要科学界定和合理区分建立国家公园体制与加强自然保护区建设管理的不同内涵和互补关系。从美国等世界主要国家经验看，国家公园定位于保护与游憩双重功能，仅是保护地体系中的一个类型，除此之外还包括自然保护区等其他不同功能定位的保护地类型。

　　因此，我国国家公园体制建设也不能简单地以国家公园一个类型去归并整合或者替代现有各个保护地类型，而应当以国家公园体制建设为契机，按照保护目标和功能定位（可以考虑按照最严格保护、保护与利用相结合、较高强度可持续利用等不同管理严格程度进行功能定位区分）的差异，改革和优化现有保护地类型，妥善处理国家公园与自然保护区、风景名胜区及其他非法定保护地类型的关系，推进构建分类科学、权责清晰、保障有力、法制完备的保护地体系。

　　三是抓好试点探索。建议加强9省市国家公园试点探索的指导，选取现有基础条件较好的保护地类型进行试点，按照中央批准的《建立国家公园体制试点方案》关于“按照设立层级、保护目标等，对试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合”的原则和要求，理顺管理体制机制，强化法定体系的主体地位和法定规划的主导作用，加强资源保护和监督管理，探索解决当前我国保护地设立与管理中存在的非法定体系设置不规范、一区多牌、多头管理、过度开发、保护投入不足、门票价格过高、公益性不突出等问题，为建立国家公园体制提供可复制、可推广的经验或模式。

　　四是强化规划管控在用途管制中的主导作用。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》关于“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”要求，坚持以规划为龙头，将规划作为国家公园保护、利用、建设、发展的基本依据，突出规划在国家公园用途管制、空间管控、资源保护、旅游利用等方面的主导作用。

　　五是推进顶层设计。目前，国家公园体制建设工作以地方试点为主，缺乏顶层设计的指导。下一步，应当结合试点工作开展，借鉴国际有益经验，并基于我国政治体制、所有权制度、土地制度、自然生态本底、历史文化特点和保护地类型体系现状等因素，研究建立国家公园体制总体方案，为全面推进建立统一、规范、特色、有效的国家公园体制提供根本保障。

　　住房城乡建设部世界自然遗产保护研究中心