政策思路和建议

　　在未来特大城市的发展背景下，借鉴日本东京都市圈发展经验，考虑到中国国情，分别从中央、区域和城市三个层面(见图3)对特大城市人口调控提出政策思路和建议。

　　国家层面政策

　　第一，加快实施中部崛起和西部大开发战略，以发展调控人口合理分布。我国辽阔的中西部具有很大的人口承载潜力，比如河南的中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、北部湾城市群和成渝地区等，这些区域的人口承载力不亚于京津冀城市群、长三角城市群和珠三角城市群。

　　第二，大力提高中小城市的人口吸纳力，以分流调控人口合理分布。中央不仅可以从政策上给予中小城市更多扶植，而且也可以从财政补贴上支持中小城市吸纳更多的人口，鼓励中小城市在针对流动人口的基本公共服务上率先发展，通过促进流动人口的融合来分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策体系。

　　第三，加快推进基本公共服务均等化，以服务调控人口的合理分布。基本公共服务均等化将实现全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。这样，将逐步缩小不同区域在基本公共服务上的差距，从而缓解特大城市人口聚集的压力。

　　第四，资源配置均匀化，以资源调控人口的合理分布。因此，给特大城市“减负”，给中小城镇“加分”，实现城市均衡发展，才能解决城市人口问题。

　　区域层面政策

　　第一，加快区域一体化进程，探索建立区域内人口“有进有出、进出平衡”的人口动态平衡机制。比如完善流动人口社会保障区域内自由流动的制度安排；如:卫星城出台鼓励迁入到中心城工作多年的人口返回家乡创业和就业的政策等等。

　　第二，中心城转移功能，以城市功能转移来带动人口分流。比如，北京将工业中心向廊坊或者周边其他城市转移，从而实现相关就业人口的转移和分流；或者北京将部分中央政府机关外迁到周边城市，从而带动相关人口的外迁。

　　第三，中心城转移产业，以产业转移带动人口分流。产业转移必然带来人口的转移。特大城市可以将劳动密集型产业和资源消耗型产业向周边城市转移，从而带来部分人口的分流。

　　第四，卫星城提高人口吸引力，以融合优势吸引人口从中心城流出。卫星城可以提高某一领域的服务和待遇水平即融合优势来吸引人口从中心城流出，而中心城可以适当降低该领域的服务，从而形成卫星城在这个领域的优势。

　　城市层面政策

　　第一，转变经济发展方式，实现产业调控人口规模。北京等特大城市应该着力发展高新技术产业，大力发展总部经济，加快北京产业结构调整和升级，促进经济发展方式的转变，并调整中心城的市场规模，逐步减少中心城流动人口数量，对不适应城市总体规划的批发市场和市区内集贸市场重新调整，进行外迁，并调整市场经营方式及功能定位，并根据城市总体规划调整的要求，对全市的重点行业市场向新的发展区域调整。

　　第二，加强城市科学管理和规划，增大城市人口规模容量。科学的管理和规划能有效得提高城市的人口容量或承载力。特大城市的管理和规划应该重点从城市交通入手，完善城市交通基础设施，优化交通出行方案，科学引导人流和车流。

　　第三，积极探索多主体综合调控模式。特大城市的人口规模调控重点在于流动人口的规模调控。流动人口调控应着力从流动人口、出租房屋主、企业等多主体综合调控。

　　第四，综合运用多手段调控人口规模。人口规模调控需要综合运用经济发展产业性手段、城市规划技术性手段和城市管理行政性手段。

　　第五，广泛动员多部门携手调控人口规模。人口调控是涉及发改委、城市规划、财政、卫生、交通、国土资源、公安、工商、民政、农业、建设、流管委和人口计生等20多个部门及工会、共青团、妇联、计划生育协会等群众团体。因此，人口调控需要各部门树立人口调控意识，并细化部门责任，建立跨部门统筹协调平台，共同参与人口调控工作。

　　（本文来自中国人口资源与环境，作者单位为中国人口与发展研究中心）