下篇 城市还账历史

　　2016年7月5日夜，整个武汉水务局办公楼灯火通明。该局污水管理处处长王赤兵整宿没睡，楼内的防汛指挥部里挤满了市委、防委的指挥人员。

　　刚开始，从当天的气象雷达图看，大家觉得问题不大。然而，午夜一过，雨水纷至，几乎一个小时来一阵大暴雨，气象图上霎时变成一片警示强对流天气的红色。

　　凌晨2点，指挥部里已经没有人坐着，人们紧张地盯着显示水务局信息综合管理平台的大屏幕，不断调看市内各地的摄像头，先盯着容易积水的地方，一看有积水了；然后再看不易积水的地方，一看也有积水了，王赤兵心里暗叫，“完了”。

　　到凌晨4点钟，武汉全市几乎都淹水了。路面交通已不能保，只好调动所有部门想尽一切办法保地铁。

　　一个现代大城市，就这样“沦陷”了。

　　规划落后于城市发展

　　距武汉500公里外，7月13日，南京城上空逐渐暗了下来，乌云伴随着电闪雷鸣，瞬间席卷整个城市，可视度不足百米。南京南火车站的旅客们快速奔走，没等进站就被淋得透湿，车站巨大的顶棚完全失去了作用。数分钟后，道路已无，但见滚滚流水。之前，南京才刚经历过一次严重内涝。

　　南京内涝最严重的区域，在秦淮河以西，其中建邺区多个居民小区被淹，街道最高水深达1米以上，凤台路沿街店铺的门口树干上，都绑着一两个汽油桶。凤台路的一位店主告诉《财经》记者，这是备用的逃生神器。

　　地处长江三角洲的古都南京，是长江流域的四大中心城市之一。这座城市1992年公布《南京市城市总体规划(1991-2010)》，将河西地区(秦淮河以西地区，也称江东地区)定位为南京的副中心。这意味着城市总体规划将向地势低洼处发展。

　　河西地区原为长江河岸的缓冲地带，每逢大水之年都与长江混为一体，起到汛期蓄水的作用，其地势低于汛期的秦淮河和长江水位。南京以低山、丘陵为骨架，是一个低山丘陵、岗地和平原、洲地交错分布的地貌综合体。在这种地貌背景下，南京境内地势起伏不平，相对高差最高可达440米左右。城内地势中部海拔大部分在100米至200米之间，向南北两侧渐减，到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。

　　一位李姓居民告诉《财经》记者，以前河西地区属于城乡接合部，有大片农田和湖泊，未开发之前低洼处是芦苇荡，每逢大雨内涝并不严重。

　　2002年南京奥林匹克体育中心项目实施，河西新城也进入快速发展期，尤其是中央商务区(CBD)，入驻各类金融机构300余家，金融法人总部和外资机构数量占到全市三分之二。如今，河西地区高楼林立，发展成以商务、商贸、文体三大功能为主的南京副中心。

　　新城房价一路飙升，均价在4万元/平方米左右，为南京房价最前列，这也使房地产项目不断向沿河岸地带推进。

　　然而，由于河西地势低洼，每当秦淮河上涨，城内雨水无法自排，常常要通过管道收集后，由水泵抽排出去。

　　暴雨来时，水流向秦淮河河谷和金川河河谷汇集，两河谷平原海拔均低于长江下关汛期水位，这使雨水不能自流排江，需靠关闸开泵机排，当降雨强度超过机排能力时，自然发生内涝灾害。

　　南京大学地理与海洋科学学院副教授张兴奇说，南京在城市总体规划时，市区向地势低洼处发展，使得排涝规划被动适应总体规划所产生的城市空间形态。

　　南京的规划建设存在的问题，在其他城市中都或多或少存在，也是中国城市内涝问题的源头——在城市规划中，忽视了雨洪。

　　中国原有的城市规划设计理论中，没有包含城市内涝灾害防治的内容。1998年出台的《防洪法》，立法目的指向防洪，但适用的重点领域是江河湖海。对于城市而言，国家规范体系中只承认城市防洪和城市排水，缺乏城市排涝的规范和标准。直到2014年1月1日，《城镇排水与污水处理条例》正式施行，城镇排水与污水处理及其内涝防治才有法可依。

　　此前已经高度发展的很多城市，难逃为当初城市规划欠账买单的宿命，频繁“看海”，而要补上这一课，将付出更大的代价。

　　江湖关系难以割舍

　　对于武汉来说，它的尴尬在于，水无处可去。整个武汉现有能蓄水的湖泊、蓄水池都满了。

　　家住武汉市江岸区黄家墩社区的汪琳琳(化名)，在7月6日清早5点多回到一楼家中时，“一开门，屋里漂的全都是脏东西”，水不仅从临街的门涌进屋内，后面的下水道也返上来了。直到中午12点多，屋里的水才被路边的抽水泵抽退下去，而外面的路面上仍是一片汪洋。

　　从武汉水务局办公楼上就能望到的长江，水位已经突破28米。武汉市地处江汉平原，汉口地势平坦，武昌、汉阳地势起伏，一般地面标高在20米至24米，也就是说，此时长江已成悬河，无法接纳武汉市内排出的水。

　　“当时再来雷雨，我们一点办法都没有，能力都已经用光了。”王赤兵说。武汉所有的泵站都在满负荷运转，将雨水抽送到长江里去。中心城区泵站加上四处辅助排水泵站，总抽水能力达到每秒1000多立方米，可以在两秒钟内抽干一个标准游泳池的水。但在巨量雨水面前，仍无法阻止大水的攻势。

　　武汉的这场内涝，是中国城市内涝问题的一个突出样本。目前，中国有641座建制城市面临洪涝灾害威胁，每年有百余座城市不同程度发生暴雨洪涝灾害。

　　曾有“百湖之城”美誉的武汉，在城市建设过程中，将湖泊、坑塘、湿地等填埋、硬化成城市建设用地。武汉城区湖泊现有40个，建国初期，这一数字是127个，60年来三分之二的湖泊被“消失”了。

　　华中科技大学建筑与城市规划学院教授万艳华对《财经》记者说，武汉一些湖泊在城外，水系连通工程让武汉城内的湖泊与城外湖泊相连，就能充分发挥湖泊的调蓄能力。

　　上世纪五六十年代，老百姓吃饱肚子是首要问题，全国范围都有围垦造田的运动。武汉东西湖附近原来有很多小湖泊，在这场运动中基本消失，变成了农场。王赤兵说：“绝大多数湖泊都是在那时围垦造田没有的。”

　　上世纪90年代，武汉的房地产开发热潮开始侵蚀城内湖泊。只有1996年发生一个变化，武汉湖泊总面积大幅回升达到755.34平方千米，原因是当年大涝。

　　武汉水务局方面的说法是，房地产开发对湖泊的侵蚀“是个位数量级的，并且是很小的湖泊”，且自2001年11月《武汉市湖泊保护条例》(下称《条例》)颁布后，没有一个湖泊减少。

　　不过，当时的《条例》规定并不细致，比如湖泊会有小枝杈、边边角角的地方，并没有明确定义，所以有道路、桥梁等市政基础设施以及围着湖边造房子的情况发生。“这些在当时并不违反规定”，王赤兵估计，“这块造成的湖泊面积萎缩不到1%。”

　　依据《条例》，武汉所有湖泊全部列入保护名录，严禁围湖建设、填湖开发等行为。但《条例》也规定，“除国家重点工程建设项目外，禁止占用(城市湖泊)”，“因特殊原因确需占用湖泊的，应当由建设单位报市水行政主管部门审核并报市人民政府同意后，按规定的审批权限报批”。

　　武汉民间环保组织“绿色江城”负责人柯志强告诉《财经》记者，虽然有重点项目或特殊原因需要占用湖泊，但根据规定占多少补多少，所以武汉市近几年填湖的情况相比《条例》未出台前确实好了很多。

　　湖泊和河流等水系消失，带来的副产品之一就是地面硬化，大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料并不透水，这也是国内大部分城市的通病。当这些被硬化地块，还是农田、湿地、水体时，雨降下来，可以渗入其中，不会很快形成地表径流；而硬化后，地表不透水，降雨后很快形成径流。

　　随着城市“摊大饼”式的发展，原有透水、蓄水区域不断减少，暴雨径流量大幅提高，洪涝灾害的威胁就不断累积。

　　武汉水务局排水管理处处长项久华在接受央视采访时表示，目前武汉容易渍水的区域，很多大项目在建设期，新的排水设施系统还没有完善，老的低水平的设施在施工过程中也受到了损坏。

　　在城区内退地还湖不太可能。美国不少地区的解决方式是，要求小区开发前后水文特性不能产生明显变化，上世纪美国推广BMPs(最佳管理实践)的时候，修建小区雨水调蓄池是最常见的方式之一。

　　中国城市规划设计研究院资源能源所所长王家卓就建议，要逐步建立区域雨水排放管理制度。也就是在给定的降雨下，如“20年一遇”的24小时降雨，一个小区允许的峰值排水流量是多少，应该进行科学管理。

　　下水道是一个城市的良心

　　中国的城镇化扩张有个突出特点，就是“先地上、后地下”，本应先行的城市防洪排涝基础设施建设举步维艰，可以说是一边发展，一边在给自己挖坑儿，所以，想改变“逢雨必涝”的尴尬，还得回头去把坑儿填上。

　　7月19日起，北方地区迎来强降雨，有的城市暴雨持续数个小时，太原、北京等城多个路段积水。一位姓马的太原市民告诉《财经》记者，在太原东环路建设桥下积水漫过了车顶，很多位于低洼地带小区居民被困，结果是消防官兵启动了皮艇进行救援。

　　据《山西晚报》报道，2014年太原北中环桥竣工投入使用后，东匝道桥下路段成为太原城北最严重的内涝积水点，积水最深时可达50厘米。原因是此路段周围的雨水井盖比积水路面还要高，污水井自身泄水能力不足，甚至存在雨水倒灌的问题。每次暴雨出现，市政人员都要带着临时水泵上阵，将积水先排向花池，以解燃眉之急。

　　号称国际大都市的北京，也有同一幕上演，下水井盖高于路面处处可见。在北京朝阳区东大桥一处地下通道，一位环卫工人指着一处渗水井告诉《财经》记者，井的边缘高出地面约1厘米，水哪里流得进去？补救措施就是天晴后，环卫工人用大扫帚把积水不断推进下水井。

　　四年前北京“7·21”暴雨，导致交通大规模瘫痪，经过四年治理，在今年7月20日的暴雨中，北京再次失陷。

　　工程建设的最大特点是它所涉及的技术除了综合性，还有很强的个性——与地域、环境有非常密切的联系。

　　一位土工工程师给《财经》记者讲述上海首次修地铁时，一期工程由德国工程师设计，在人民广场站出入口处设计比地面高5厘米左右，旅客进出稍微有点绊脚。在二期设计中，国内将入口台阶与地面做平。投入使用后发现，一到梅雨季节，大量雨水就会顺着台阶往地铁里灌，而一期工程的地铁高出地面的台阶则有效地阻挡了雨水。

　　像北京、南京、太原这样的省会城市，其早期建设的地下排水系统都存在标准较低、排设不合理的情况，多数是管网、箱涵等排水系统的口径偏小。

　　历史上，中国城市的排水系统多为明渠和暗沟。新中国刚成立时，这套排水系统大多年久失修。于是，缺乏经验的城市管理者们全盘照搬了前苏联的“地下管网式”排水设施，采用小口径排水管。另外，受经济条件所限，当时全国很多城市甚至还按半年一遇的雨量标准设计，允许适当积水。

　　近些年，城市化速度很快。按照2014年之前的城镇排水设施建设标准要求，城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为0.5年-3年，即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨；重要地区是3年-5年。到2014年该标准修订为最小为2年。

　　到2011年，全国城市排水及污水管道总长度为57.4万公里。这些管道在城区主干道基本可防一年一遇的雨情，一些旧城区还不到一年。而欧美、日本等国城市排水设施通常为五年或十年。

　　不仅标准较低，而且大量旧城区管道连低标准也不达标。在实施过程中，大部分城市普遍采取的是标准规范的下限。

　　2013年3月水利部防洪抗旱减灾研究中心发布的《城市防洪工作现状、问题及其对策》报告显示，即使以历史形成的较低标准衡量，目前全国城市的53%、340座城市都没有达到防洪标准。34座特大城市中，仅有7座达到防洪标准。

　　据中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶调查，至今70%以上的城市排水系统排水能力不足“一年一遇”，90%老城区的排涝能力甚至比规范规定的下限还要低。武汉堪称典型，其中心城区相当一部分区域管线系统排水标准仅为0.33年-0.5年一遇。

　　旧管线改造在北京也是牵一发动全身，城区尚存明清时期的旧沟174公里。老城区胡同里的管网铺不进去，管网上盖起新的建筑群又无法拆迁，只能“老旧管网打补丁，发现一处补一处”。北京雨水管网的面积率仅为50%，属较低水平。

　　首都、省会城市尚如此，其他众多二三线城市的情况更不乐观。

　　比邻日本，在城市化最为迅猛的阶段，也经历过“先地上、后地下”的发展模式，至洪涝袭来，几乎想尽了一切办法，大阪、东京仍然难以解决其内涝问题，在雨洪分滞、蓄留、渗透等招数用尽之后，还得补上排水干管建设这一课。

　　此外，全国大多数城市的排水系统，仍在采用或部分采用雨污合流制，即雨水、污水共用一套排水管网，混合排向江、湖。污水不仅占用管道资源，还容易造成管道淤积、堵塞，使得暴雨来临时雨水排放不畅，导致内涝。

　　补课并不容易

　　对于城市排水系统标准低的问题，国务院办公厅在2013年4月曾专门下发通知，用十年左右时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系，力争五年时间完成排水管网的雨污分流改造。

　　据此，武汉2013年宣布启动《武汉市中心城区排水设施建设三年攻坚行动计划》，拟投资129.85亿元改造、完善市内排水系统。这个三年攻坚计划的目标是到2015年，武汉要达到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以内，小时降雨量50毫米以内，中心城区城市功能基本不受渍水影响的目标。

　　此次武汉大水淹城事件发生后，质疑“三年攻坚计划”的声音四起。负责该计划执行工作的武汉市水务局回应称，因为建设过程中情况复杂，还有一大部分项目滞后。今明两年是建设的高峰期，到后年70%以上的项目建成，可发挥作用。

　　武汉市水务局副局长张斐在今年6月接受央视采访时表示，在“三年攻坚计划”211个项目中，有171个项目完工，达到81%，但是投资总量只完成了40多亿元，只有34%。

　　对于计划执行拖延的情况，武汉市水务局排水管理处处长项久华解释称，每一个项目都涉及到征地拆迁，要做很多细致的工作。另外，从立项、科研到施工图设计等整个前期工作需要很长时间，影响进度。他承认，“原来目标设定过于乐观。”

　　由于城市地下空间已经高度开发利用，日本大阪直径10米的排水管道要建在地下27米以下，东京的甚至要建到地下50米-60米，以避开多层开发的地铁系统。国内城市在改造排水系统时，也会遇到同样的问题。

　　以武汉为例，目前武汉市中心城区地下管线种类繁多，包括给水、排水、燃气、热力、工业、电力、通讯等共计七大类17种，分属不同的机构和单位，并且管线不断增多延伸，地下管网权属的复杂性大大增加了下水道的改造难度，几乎每一项改造都涉及多个职能部门。

　　一位接近武汉水务局的人士说，真正动起来，要涉及到自来水、电力、燃气等多部门，方方面面的协调比较麻烦。

　　如今，武汉也在效仿日本经验，建设地下深隧。2015年底，《大东湖核心区污水传输系统工程环境影响报告书》(下称《报告书》)获批。这一工程实质上就是深隧工程，主要包括直径3米-3.4米，总长约17.6公里的污水主隧工程，两根直径1.5米、长度约1.7公里的支隧工程。

　　一般城市在地下8米以内是管网层，包括自来水管网、交通网、信息网等，8米-40米是地铁的通道，而武汉准备在45米以下建设深隧，对超标溢流的河流污水以及涝水进行储存，错过内涝的高峰期、洪峰期后，再排出来。

　　上述接近武汉水务局的人士告诉《财经》记者，工程技术本身的难度都不大，难度有两块，一是征地拆迁，二是资金。

　　依照1989年国务院发布的《关于加强城市防洪工作意见的通知》，城市防洪工程建设、维修和管理所需经费，主要应由地方自筹解决，中央适当补助。

　　1998年以前，中央每年固定用于全国重点防洪城市防洪工程建设的资金为3000万元，这一数字在1998年洪灾后，上升为16亿元。但1998年的《防洪法》改变了规则，规定城市防洪投资，由城市人民政府承担。中央不再对城市防洪进行专门投入。

　　防涝工程改造涉及的资金庞大。《财经》记者了解到，北京城区仅立交桥改造一项，84座桥改造就需投入84亿元，全部来自市财政投入。多数城市难以效仿。

　　国务院与住建部提出，各地可提高城市建设维护资金、土地出让收益、城市防洪经费等用于城市防涝改造、建设和维护资金的比例，以及“多渠道筹措资金”。

　　即便财力雄厚的北京市，也寄望于地产商能在新建建筑时就考虑到相关设施。2006年、2008年，北京市增加了一些强制性要求，如新建工程必须按照1万平方米硬化面积配建不小于500立方米的调蓄池，绿地中至少要有50%为可滞水的下凹式绿地，路面应高于绿地5厘米-10厘米；公共停车场、人行道、步行街、自行车道和外部庭院，透水铺装率不得小于70%等。

　　然而，开发商和使用方都不愿意支付这笔费用。

　　一位跟踪调研此类工程的专家说，“小区规划报批时这些设施都存在，等到建设时就变样了，蓄水池最后往往成了地下车库。”

　　除了行政和立法手段以外，其他国家在推行类似政策时，还通过补贴促进实施。比如，日本对于修建调蓄池的费用补贴一半；美国芝加哥对“屋顶绿化”比例高于一半的建筑开发商，提供“密度奖金”，对安装绿色屋顶的商用、民用建筑，按每户5000美元额度提供政府补贴。

　　北京也尝试对建设雨洪利用设施的单位减免防洪费，以及按收集雨水容量给予奖励补贴，但额度较低，对开发商缺乏吸引力。

　　武汉拟投的129.85亿元改造资金筹措也有难处，上述接近武汉水务局的人士分析，资金现在都是银行贷款，银行贷款的前提是要有抵押，或者政府授信。但这种没有收益的项目，只能靠政府给资源、给土地，现在土地财政本身又有问题，形成连锁反应。

　　一位排水专家提醒，城市排水系统的建设标准要因地制宜，每个城市要结合自己的财力、客观属性、水文特点、地质特点等综合考虑。标准提高一点，建设费用就会增加几倍，在高标准下建成的排水设施，实际上一年的大部分时间是闲置的。城市设防洪涝的标准并不是越高越好，而是综合考虑适用和成本问题。

　　目前，国内城市最迫切的问题是排水防涝系统的升级，这远比在空地上新建排水系统复杂得多，建设成本也高得多。王家卓告诉《财经》记者，现在很多城市由于排水防涝水平还不够，有些城市可能在面对2年一遇的降雨时，就要依靠应急管理。今后的目标是逐步补上这些历史欠账，要靠一些综合措施把排水防涝水平提上来，把启动应急管理的频率降下来。

　　地面的过度硬化、排水管网和泵站标准不高、调蓄设施缺乏、受纳和调蓄水体不足，排水通道不够，水体的水位控制管理和城市排水之间缺乏科学衔接，还有平时重视不够、投入不足等问题集中在一起，最终导致内涝忧患集中爆发。

　　王家卓说，城市排水防涝设施的建设，需要持久投入，还清历史欠账，“但是这不会立竿见影，不要指望一两年就把问题解决了”。

　　在目前洪涝灾害所造成的经济损失中，中国城市内涝比重已占大头。据城市防洪问题与对策调研组统计，2013年中国洪涝灾害直接经济损失为3168亿元，其中城区直接经济损失、工业交通运输业损失、水毁基础设施损失等达到58%。

　　未雨绸缪是必须的，但短期内根治城市洪涝，更接近幻想。政府与公众都得适应、克服，避免“过高的承诺”和“过高的期望”。

　　另一个让人不愉快的消息是，受全球气候变暖的影响，国内暴雨等极端天气将趋于增加。