深圳非农建设用地流转管理存在的问题与原因

　　在高速城镇化进程中，为了支持原农村集体经济发展，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益，深圳安排了一定数量的非农建设用地作为原农村集体经济组织的发展建设用地。但是，因各区在非农建设用地划定过程中存在着做法不一、参考标准不同、管理与规划脱节等问题，给非农建设用地的后续管理和规划实施带来了诸多困难。据统计，深圳全市原集体建设用地的规模将近300平方公里。由于历史原因，这些用地上存在着各种政策和错综复杂的利益关系，无法直接纳入现行常规国有土地的管理渠道。在深圳土地资源约束趋紧的背景下，这部分既无法作为有效土地供应于需求，又不适用于相关土地效益提升计划的原集体建设用地，成为影响深圳土地资源的高效配置和合理利用的重要因素。

　　1、存在问题

　　（1）各区划定原则不一致

　　如在2004年非农建设用地集中划定中，宝安和龙岗两区分别制订各自的划定方案。宝安区划定非农建设用地时不考虑历史已有非农建设用地的情况，而是采用重新划定方式，一次性划定一定指标的非农建设用地；而龙岗区在历史划定的基础上，采用补充划定方式，只对未达标的社区按照建成区和空地依照一定比例划定非农建设用地。

　　（2）公共配套设施的划定方式不一致

　　在非农建设用地集中划定中，宝安区印发了《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》（深宝﹝2005﹞56号文），按照此规定，公共设施用地可分别与居住用地、工商用地合并一起划定，一般按50%工商、50%居住分摊，但对于部分社区，由于地域限制、空间布局等原因，分摊比例会适当调整；而龙岗区对公共配套用地大部分单独核发了批复，小部分与工商、居住用地合并一起划定在同一用地地块内。公共设施用地与工商、居住用地合并一起划定的方式，因没有明确规定比例关系，导致在实际建设中公共配套用地指标被严重占用，包含公共配套用地指标的非农工商用地和居住用地大多是用于工业、商业和居住建设，实际上并没有建设公共配套设施。

　　（3）非农建设用地的用地类型表述不清

　　各区在实际核发的非农建设用地方案和相应的批复中，并未明确具体的土地用途，而是注明非农建设用地类型，而且批复非农建设用地类型多样，如有的注明为“工业”、“商业”、“居住”，有的注明“按规划实施”，有的注明“综合用地”。如宝安区和龙岗区非农建设用地批复的用地类型没有进行统一规范，宝安区注明为“工商用地”，龙岗区则注明为“工业、商业”。用地类型描述模糊不清给日后非农建设用地的管理工作增加了很大难度。

　　2、原因剖析

　　（1）管理与规划脱节

　　由于非农建设用地的用地类型描述模糊不清，导致土地用途与法定规划用地性质难以衔接，尤其是非农“工商用地”将工业和商业用地类型混合，且没有明确的类型比例，而法定规划中难以找到此类表述，一般表述为“工业”或者“商业”，导致非农“工商用地”在用地审批时难以确定是按照非农用地类型审批还是按照法定规划进行审批，如果按照非农用地类型审批，工业和商业的用地比例难以确定。

　　（2）非农指标置换需求多

　　由于非农建设用地划定的位置不合理，与规划不符或社区城市更新指标调整需求等原因，导致很多社区提出非农建设用地置换调整的要求，这种调整置换必然会给政府、社区和村民都带来一定的影响，社区和村民希望通过非农建设用地调整置换获得建设条件良好的土地，而政府可能因此影响公共设施用地的整体规划或空间布局，从而牺牲城市的整体公共利益。

　　（3）未落实的非农指标多

　　如宝安区在2004年划定非农建设用地时不考虑历史已有非农建设用地的情况进行了重新划定，大量非农建设用地需求使部分社区因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象，导致历史“欠账”严重，这间接造成各社区间发展不均衡和历史遗留问题。