县市城市总体规划“超前”与“滞后”

　　之因

　　一、规划“超前”：城市发展过于自负

　　新时期，国内经济发展进入新常态，经济发展和城镇化进程进入稳步发展期。然而，我国城乡区域发展不平衡、资源约束趋紧、生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，基本公共服务供给不足，人口老龄化加快，必将倒逼城市总体规划在优化结构、消化库存和补齐短板上取得突破性进展。然而事实上却是，城市总体规划的制定往往忽视了城市发展的态势，其预期和判断超出了城市发展条件，对时代预判过于超前。

　　1.城市总体规划对人口规模的预测过于乐观

　　以上述金沙县和平阴县为例，无论是从区域人口战略还是自身发展态势看，均属于以人口外流为主的县。受户籍制度及社会保障体制等的限制，大量进城务工经商的农村人口在子女就学、社会保障等方面不能享受与城市人口同等的待遇，制约了县市吸纳、转移农村剩余劳动力的能力。公共服务的城乡差异是城镇化发展的瓶颈问题，鉴于此，在城市规模的确定上应该更加理性，而不是快速膨胀。

　　2.城市总体规划对经济发展水平预计过于超前

　　经济发展的基本规律一般是第二产业快速发展带动第三产业。目前，我国县市产业结构水平普遍滞后，主要表现在第二产业比重不高，第一产业不合理，第三产业不发达。与大中城市相比，县市的这种结构差异尤其明显。《中国城市经济年鉴》统计数据表明，全国县市三次产业比例为19.8∶47.1∶33.2。第二产业中高加工度、高附加值的高新技术产业所占的比重低，第三产业发展滞后，且以传统服务业为主，难以有力地促进县市经济发展。

　　3.对用地规模盲目求大，但城市规模效益和聚集效应差

　　城镇化之所以能推动经济快速增长，根本原因在于城镇化能够有效聚集人口、资金和建设用地资源，从而产生规模效益。当前城市规模偏小，基础设施滞后是县市城市建设的基本形势；用地增长与设施配套不同步是导致城市人口滞后于用地发展的主要因素，如乳山市新区大量的旅游地产因没有供水、供暖设施，难以达到入住条件。

　　二、规划“滞后”：城市发展过于自谦

　　县市一方面在发展过程中未能充分认识、挖掘自身的资源，放置大好优势不加以利用；另一方面是对周遭城市、区域的预判不准，忽视了其他区域的辐射、带动能力，从而造成城市总体规划中规中矩，而城市发展受市场经济、周遭区域带动和人们需求等因素影响而快速发展，城市扩张太快，城市总体规划失去控制力。

　　1.缺少对区域发展环境的总体把握

　　城市的发展定位要立足某一特定区域发展实际，研究区域资源要素配置与特色资源开发利用，产业体系构建与重点产业发展，建设布局与空间结构优化调整，区域转型发展与体制机制创新，区域统筹与跨区域分工合作，人口与资源环境、经济与社会协调可持续发展的综合性规划，是对区域总体定位、战略思路、发展目标与重点任务的总体部署和推进各项工作顺利开展的行动指南。因此，城市总体规划制定过程中需要对区域发展环境，包括区域战略、重大基础设施、产业政策、重要环保项目、重大事件以及各层面上位规划进行认真梳理，把握区域发展的态势，指导城市发展。

　　2.缺少对城市发展基础的深刻认识和理解

　　当前县市城市总体规划的编制面临两个困境：一是规划编制本身较为浮躁，对城市的发展条件与趋势把握不住。例如，乳山市作为山东省乃至全国对韩日开放的门户，在对韩日贸易方面具有先天性优势，也是必然的趋势；但总体规划目标的制定脱离了这一趋势，仅仅将其作为一个普通的沿海城市进行打造。2014年2月，中韩自贸区设立，明确将威海市和韩国仁川自由经济区作为地方经济合作示范区，也印证了乳山市成为对外贸易前沿的优势地位。二是政府主导了规划的编制。政府重效益轻投入，对能够带来财政收入的工业、居住用地“情有独钟”，对给排水、热力燃气等市政基础设施，特别是对文化、体育和绿化等公共服务空间没有充分考虑。

　　3.城市发展价值导向偏离了效率和公平

　　对于城市发展价值导向问题，很多学者认为是效率和公平的此消彼长，当很多学者在多元的城市规划思潮面前无所适从的时候，新的城市发展展现了一种新的价值观难题：公平的缺失，效率的丧失。城市发展的价值走向如果往公平的方向发展，应该是设施配套更加便民，资源环境集约高效。反映到用地结构上，应该是公共设施、基础设施和绿地总量充足，布局合理。

　　“超前”与“滞后”问题解决之策

　　城市总体规划的“超前”与“滞后”需要从两个方面寻找对策，一方面是从规划编制的角度，让规划更符合县市这一特殊区域发展的态势，更符合城市发展的规律，让规划更关注人文情怀；另一方面是规划实施的问题，需要做到按照规划实施，先规划后实施，必要时先修改规划再实施，不能先实施后规划。因此，笔者提出了以下解决规划“超前”与“滞后”问题的思路(图6)。

　　一、尊重规律，把握特点，遏止“超前”

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　　客观评价城市的发展条件，准确把握人口发展规律

　　城市总体规划不是城市建设的决定侧，而是供给侧，城市总体规划通过对城市发展规律的正确把握，可以有效引导城市建设发展。城市的发展建立在县市独特的发展条件之上，发展条件又分为资源条件、经济基础与设施支撑等内部条件以及区域发展战略、重大事件等外部条件。城市人口规模的确定不仅需要充分考虑县市域人口总量、年龄结构及人口迁移规律等因素，还需要考虑城市资源环境承载能力，包括水、土地及能源等资源承载力和基础设施承载能力，把握人口发展的基本规律，避免以用地定人口的荒谬做法。

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　　城镇化发展要与经济发展相适应

　　当前城市总体规划有关产业发展部分内容在逐步弱化，但是对城市定位的研究在逐步增强。研究城市定位需要准确把握产业发展的特点和区域地位，产业化与城镇化是相铺相成的。综观世界发达国家近代经济的发展历程，无一不体现出产业化和城镇化相伴相随、互相促进的特征。产业化是城镇化的经济内容，城镇化是产业化的空间落实，产业化、城镇化的进程相互促进、协调发展是现代经济社会健康发展的重要标志。县市必须瞄准国内外产业结构调整的新趋势，加快产业结构升级转型。

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　　突出城市特色，提高城市的精细化程度

　　城市特色就是城市名片，就是城市的魅力所在。县市城市发展要迈向高的层次，除了要做到共性功能完善之外，还要做足“特”字文章，打造特色优势，形成独特的吸引力。若城市建设的重点从量的扩张转变为质的提升，则非常有利于遏止“超前”。

　　构成城市特色的要素很多，对于县市而言，重点要引入“城市设计”观念，坚持“高点切入”，搞好规划建设。城市规划是城市定性、定位和定向的蓝图。城市设计就是依据规划的原则，结合城市发展的动态趋势，把一定区域、一定规模的空间环境和实物形态加以科学、合理、美观地设计。引入“城市设计”观念的规划城市，不但能在城市建筑形式和风格上独树一帜，而且能充分协调“人—城市—自然”之间的矛盾，发掘和再造城市个性，形成城市的独有特色。

　　二、突出优势，科学发展，提拉“滞后”

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　　充分考虑周边发达区域的带动和辐射作用

　　“滞后”的城市总体规划无法正确指导城市发展，在一定程度上限制了城市的发展。因此，城市总体规划要充分考虑周边发达区域的带动和辐射作用，共享区域发展的基础设施，共用产业发展的人才、技术和资金等要素，共促区域发展大事件，共保区域生态环境，全方位、多层次借力区域发展的动力。

　　(1)加强区域耦合。发达市(县)具有较强的发展动力，提高其中心城区的辐射力和带动力，在加强区域内部基础设施网络化和生态环境联防联治的基础上，推进区域一体化发展，强化区域内部功能整合，提升区域综合竞争力；推动空间结构的优化，以区域中心城市为中心，发挥各区域自组织、自协调、自调整的能动性，加强相邻各县的经济联系与合作，促进要素跨区域流动，缩小区域差距。

　　(2)加强轴带引领与开放合作。当前，区域交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的开发轴带主要有沿海、沿铁路、沿公路的城镇发展带。依托主要交通干线形成了比较明显的经济隆起带，对区域统筹具有重要意义。新时期，要继续深化区域对外开放水平，通过开放促改革、促合作、促发展。同时，积极构建区域合作机制与交流平台，全面促进区域和次区域合作。

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　　发掘城市内生动力，适度规划“超前”

　　城市发展不仅仅需要借助外力，内生动力的发掘也尤为重要。产业要素的集聚是发掘城市内生动力的一种策略；经营城市也是一种策略，即把城市建设项目和发展城市本身当作一种“资源”来进行开发和经营，按照既有优势，政府统筹规划，利用公共管理专营优势，进行有形资产和无形资产的资本化运作，引导多元资本投资建设。在透彻分析的基础上，城市总体规划编制应有预期的“适度超前”，适当放大现有的资源价值，类似于采取一种“倒逼机制”，使更多的资源被挖掘、利用，促进城市的快速发展。

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　　注重“多规合一”与全域统筹

　　由于规划主体的不同，技术标准、编制办法、规划期限不一，导致“多规”存在差异、相互矛盾。“多规合一”的核心内容是各个规划在空间上的协调。将多个规划叠加在同一个坐标系下寻找冲突点，再通过各规划的统筹协调，实现建设用地和非建设用地边界、建设用地内部功能区块的协调统一。因此，“多规合一”的本质是使多个规划中建设用地规模和边界吻合，“合一”的关键是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划与城乡规划的合一。

　　通过统筹各类规划，实现“多规合一”，能够保障在城市建设用地不断拓展的情况下，不触碰土地、环保与文物等各类用地底线，避免各种产权利益纠纷，有利于用地审批程序的理顺，同时亦能激发城市周边用地活力，实现城乡统筹发展。