日前召开的中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《方案》)，这标志着国家公园体制在9个省市试点基础上，即将在全国范围内正式实施。

　　从2015年开始相继选择9个省市进行试点至今，一系列国家层面的纲领性文件在国家公园体制试点阶段承担起了相应的政策指导作用，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立国家公园体制”；2015年9月中共中央发布的《生态文明体制改革总体方案》提出要“建立国家公园体制”。之后，国家发改委等部门联合发布《建立国家公园体制试点方案》。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园”。这次出台的《方案》就是在继承、落实以上文件要求、总结试点经验基础上进一步完善提出的。

　　《方案》明确，国家公园要集中体现自然保护地的“国家队”角色。从资源的性质上看，必须作为国有公共资源，由此确立其基本职能是提供科研、科普等各类公共服务产品。《方案》的颁布由中央深改组研究通过，既说明这是国家在自然资源保护上的一项重大改革和制度设计，也标志着今后我国国家公园体制的设立和管理将确立国家层面的法规、审批和管理体系，从而更加集中和准确体现设立国家公园的宗旨。

　　建立国家公园的根本出发点是建立一种体制，系统保护具有国家代表意义的生态保护地，为此，《方案》突出强调“坚持生态保护第一”的原则。要深刻领会“山水林田湖草是一个生命共同体”，按照整体性、系统性的原则，对相关自然保护地进行保护和功能重组，构建以国家公园为代表的全国性的自然保护地体系。保护优先的原则对于更加谨慎、科学地处理好保护与利用的关系，比以往都更加具有刚性约束和挑战性。保护为核心的要求对涉及国家公园的旅游资源利用方式、旅游者游览方式将带来直接的影响。在国家公园内，有限的旅游设施必须严格服从生态保护的各项要求，对游客也会实施严格限定游览范围和方式的生态旅游模式。总之，旅游管理者、经营者和消费者都面临着对国家公园的全新认识和行为调整。

　　《方案》再次强调国家公园的公众性、公益性要求，这是建立国家公园体系的核心价值体现。可以预见，未来国家公园的管理经费将主要由各级财政支持，有利于逐步实现国家公园真正成为国家所有、全民共享，逐步走出把国家公园作为地方“摇钱树”的本位主义做法，这将为实现旅游惠民、把旅游业建设成为人民更加满意的现代服务业提供更加有利的宏观制度环境。可以期待，有朝一日，参照国家建设公益性文化事业带来的全国各地博物馆普遍免费的做法，国家公园内除了必要的经营性服务项目，其主体空间会逐步免费向公众开放，成为开展修学教育和陶冶身心的乐土。公益性、共享性的国家公园价值取向所带来的低门票准入和最终走向免票制度，将使现有的许多“潜在国家公园”景区门票面临着降低票价乃至取消门票的挑战，未雨绸缪，旅游发展尽早思考如何摆脱对门票经济甚至高票价支撑的长期依赖，这对旅游业的转型发展来说变得越来越紧迫。

　　《方案》希望通过实施国家公园体系，“理顺管理体制，创新运营机制”，这可能是该项工作具体实施中难度最大和最具挑战性的环节，也是事关国家公园体系建立和深化的焦点。《生态文明体制改革总体方案》涉及建立国家公园体制的内容提出，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制。也就是说，国家公园建立的目标之一是要逐步淡化各类重要自然保护地为部门与地方政府叠加管理的“条条块块”格局，使国家公园管理能够更加超脱，逐步走出地方和部门本位主义的圈子，实现对核心自然保护地的国家统一管理。这是一项比较复杂、艰苦的政策法规、管理方式的整合和变革过程，可以预见这也必将是国家公园管理体制实施过程中的攻坚战，对其进展我们可以拭目以待。

　　随着《方案》的全面实施，国家公园将逐渐成为传统名山大川类的核心景区实施资源和管理整合、推进体制改革的最新模式，这有利于整合空间范围较大、类型多样的核心景区，促进全域旅游在空间上的拓展。同时，国家公园作为新兴的、响亮的旅游品牌，将在旅游目的地的塑造中发挥标杆性作用，将逐渐成为国内外游客出游选择的重要吸引物，由此也会带来国家公园与传统旅游目的地品牌之间的新型关系。

　　因此，逐步适应国家公园制度实施进程可能对旅游发展格局带来的新变化，在推进全域旅游发展中充分考虑国家公园因素，旅游行业对旅游资源保护与合理利用的理念、政策法规体系和工作手段都需要进行时俱进的调整，从而继续发挥旅游业作为资源节约型、环境友好型的朝阳产业作用，在新时期国家经济社会发展的新旧动能转换中发挥独特作用。

　　（作者为中国社会科学院旅游研究中心特约研究员）