丁钰涵

张西峰

　　问题：怎样惩防湿地公园内违法行为

　　专家：宁夏回族自治区吴忠市检察院检察官丁钰涵

　　中国政法大学副教授张西峰

　　专家观点

　　1. 两方面因素导致湿地公园内出现违法现象。一方面，我国湿地保护立法需要补缺。另一方面，相关部门尚待加大监管力度，出台针对性较强的措施。

　　2. 当前要贯彻落实领导干部生态文明建设考评机制，加大对湿地公园保护的监管及其处罚力度。

　　3. 相关部门要主动作为，通过增加对湿地公园的财政资金支持，鼓励社会公益资金和民众对湿地公园捐款等方式，帮助湿地公园通过多元化发展模式提高运营能力。

　　近日，记者从国家林业局获悉，《国家湿地公园管理办法》重新制定印发，自2018年1月1日实施，有效期至2022年12月31日。该办法明确禁止在国家湿地公园内挖沙、采矿，倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾，从事房地产、度假村、高尔夫球场等九种行为，即“九条禁令”。湿地公园属于国家湿地保护体系的重要组成部分，是兼具湿地保护和利用、科普教育、休闲娱乐等多种功能的社会公益性生态公园。湿地公园肩负着保持生态平衡、提高环境品质的使命，破坏湿地公园环境，在湿地公园内开发房地产、高尔夫球场等行为，将破坏湿地公园的原有价值，对湿地造成了不可挽回的损失。那么，为什么会有上述违法行为出现？如何才能彻底杜绝此类现象呢？记者采访了宁夏回族自治区吴忠市人民检察院检察官丁钰涵和中国政法大学副教授张西峰。

　　我国关于禁止破坏湿地公园的规定有哪些

　　丁钰涵介绍，由于早期对湿地概念及其生态价值认识的局限，2005年才颁布《国家城市湿地公园管理办法（试行）》，其第14条规定：“国家城市湿地公园以及保护地带的重要地段，不得设立开发区、度假区，不得出让土地，严禁出租转让湿地资源。”国家林业局2010年公布的《国家湿地公园管理办法（试行）》第18条规定：“除国家另有规定外，国家湿地公园内禁止下列行为：……（二）从事房地产、度假村、高尔夫球场等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动。”直到2013年，国家林业局才颁布了我国第一个专门规范湿地保护的《湿地保护管理规定》。2014年4月修订的环境保护法第2条将“湿地”列为环境要素，成为环境保护法明确保护的对象。随着对湿地研究的逐步深入，2017年12月27日，国家林业局颁布修订后的《国家湿地公园管理办法》，明确规定在国家湿地公园内禁止从事房地产、度假村、高尔夫球场等建设项目和开发活动。

　　对此，张西峰补充说，虽然国家不断出台具有针对性的关于禁止湿地公园内违规开发房地产、高尔夫球场的规定，但这类现象却仍有发生。于是，在2011年4月，国家发改委、国土部、环保部等11个部委又专门联合下发《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，对于占用耕地面积超过球场总面积50%的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法围垦河湖影响防洪安全的球场、非法占用公共资源建设的球场，相关部门和地方政府要重点督办。2014年，国家发改委、国土部等11个部委再次联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》。随后，由国家发改委牵头的6部委联合召开了贯彻落实高尔夫球场清理整治专题电视电话会议，要求地方政府执行2011年对违规高尔夫球场清理整顿文件。尽管国家三令五申禁止在湿地公园开发房地产和高尔夫球场，但湿地公园违法建筑依然出现，于是，2017年12月27日，国家林业局颁布了新的《国家湿地公园管理办法》，再次明令禁止在湿地公园内从事房地产开发及建设高尔夫球场等行为。

　　湿地公园内违法行为缘何屡禁不止

　　那么，为何会有破坏湿地公园环境的行为呢？丁钰涵认为，是两方面因素导致湿地公园内出现这种违法现象。一方面，我国湿地保护立法需要补缺。我国是湿地大国，与我国湿地大国地位不相匹配的是我国尚未制定一部专门针对湿地保护的法律。实践中只有国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》和《国家湿地公园管理办法》，以及各省、市制定的《湿地保护条例》，从立法的性质来说，《湿地保护管理规定》和《国家湿地公园管理办法》属于部门规章，《湿地保护条例》属于地方性法规，与法律相比，上述规定的法律位阶较低，不能全面指导湿地保护管理的实践，有可能还会出现地方出台的条例与国家林业局制定的规章相冲突的情形。虽然2014年修订的环境保护法首次将湿地列为该法的保护对象，可以适用环境保护法中的法律救济机制惩治破坏湿地的违法行为，但由于未能形成基于生态系统管理的湿地保护法律制度，仅仅依靠一部包罗万象的环境保护法律，难以有效保护、修复受损的湿地生态系统。

　　“另一方面，相关部门尚待加大监管力度，出台针对性较强的措施。”丁钰涵说，就湿地公园管理保护而言，这些年相继出台的“分部门实施”及“综合协调”等措施致使湿地公园管理陷入职责界限不清、职权重复交叉、协调机制缺失、协调无力的困境。个别地方政府及管理部门采取的“默认”和“放任”态度，则在无形中助长了湿地公园违建之风。有些地方政府默许甚至支持湿地公园内兴建高尔夫球场等禁建项目。有个别地方政府为了发展地方经济，树立政绩，往往通过优惠的招商引资政策吸引企业投资，湿地公园内的高尔夫球场和房地产开发成为吸引外商的绣球，为了吸引外资，地方政府不惜以优惠的土地政策及配套措施帮助投资人在湿地公园内从事房地产开发或修建高尔夫球场，使得湿地公园内的生态环境被严重破坏。

　　“但是，导致违法行为出现的第三个原因，也是我们不能忽视的，即湿地公园举步维艰的运营困境问题。”张西峰则表示，目前我国的《国家湿地公园管理办法》规定湿地公园可以通过国家、集体和个人，采用合资、合作、股份制等运作方式，实行“谁投资、谁经营、谁受益”的建设管理机制，以促进湿地公园的发展。然而，在允许范围内，湿地公园的开发收益与公园管理支出不平衡，也让湿地公园本身陷入一个尴尬的局面。单就经营角度看，湿地公园肯定是无法通过简单的经营收回投资，甚至现在连维持日常的管理、维护都还需要相关部门的财政补助，因此，为了维系湿地公园的运营，个别湿地公园难免出现违规开发现象。

　　如何有效保护湿地公园

　　丁钰涵认为，要真正有效地保护湿地公园，应积极推进我国湿地立法。湿地不同于其他资源，其具有整体性、系统性的特点，涉及到动物、植物、水和土壤等多方面因素，如果没有一部专门针对湿地的立法，就很难对湿地进行全方位保护，更遑论对湿地延伸出的湿地公园进行保护。因此，应当加快推进湿地保护立法工作。在制定法律的过程中，应明确湿地的主管机关及其在管理湿地过程中的权责，厘清湿地保护与环境、水资源保护等相关法律的关系，合理加重湿地违法者的责任等，建立湿地生态效益补偿和湿地保护奖励等激励措施，在法律层面上给予湿地及湿地公园充分的法律保护。

　　在行政执法方面，丁钰涵认为，湿地公园保护，要从有效落实《国家湿地公园管理办法》的“九条禁令”开始。当前要贯彻落实领导干部生态文明建设考评机制，加大对侵害湿地公园行为的监管和处罚力度。首先应当纠正地方政府错误的政绩观和发展观，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，不能以损害生态环境为代价发展经济。其次，严格贯彻落实《生态文明建设目标评价考核办法》《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》，将生态文明建设的考核结果作为各省区市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。通过制度倒逼党政领导干部思想和行动转变，主动将湿地公园的保护作为生态文明建设的一部分。再次，加大对湿地公园违建项目的监管力度和处罚力度。应当加强对湿地公园内违法建筑行为的监管力度，建立定期和不定期巡查制度，及时将违法行为消灭在萌芽状态，防止湿地破坏进一步扩大。此外，对于严重破坏湿地的违法行为应当从重处罚，并及时向社会公布，以此体现国家保护湿地公园的决心和立场，警示潜在违法行为人莫要触碰湿地公园保护的红线。

　　张西峰建议，相关部门要主动作为，帮助湿地公园通过多元化的发展模式提高运营能力。一是借鉴国外发达国家或地区在湿地公园开发中的经验做法，增加对湿地公园的财政资金支持，鼓励社会公益资金和民众对湿地公园捐款，共同维护和发展湿地公园。二是结合湿地公园的自身优势，有针对性地对湿地公园生态旅游进行开发，并结合当地人文特色，通过物质环境的精心设计和环境要素的合理利用，创造出与人类和谐相处的湿地旅游环境。三是优化湿地公园周边设施，打造高档酒店集群、慢生活街区，逐步提高完善湿地内消费功能，促进湿地公园稳健发展。