回到最初的“城市更新”概念，多数是指城市衰退时的土地再开发。在美国，19世纪末的快速工业化、城市化，以及20世纪50、60年代的战后重建，是其中两个重要的高峰时点。

　　纽约的大规模城市更新始于后者，后来又经历了20世纪70、80年代的谷底，以及1992年之后新的高潮。进入21世纪后的更新则与其他全球城市有了更多共性甚至直接关联。

　　“联邦推土机”：1949-1974

　　纽约的城市更新历程，最为著名的应该是1949年开始的美国联邦政府拨款支持的“贫民窟清除”计划。虽然当时并没有明确的“贫民窟”标准，但大量老旧房屋、商店和街区被推倒，矛头直指少数族裔，尤其是黑人聚居的贫困社区。这个过程主要的推动者罗伯特·摩西，可谓现代主义的城市规划思想的忠实捍卫者。

　　在当时的纽约，随着重工业西迁、小制造业迁至城郊，城市中的经济基础迅速衰减。工作机会、经济来源和地产投资的减少，令市中心的工人阶级街区衰败。摩西领导的当局认为，“除了大规模拆迁，没有其他拯救之策”。根据1949年《联邦住宅法》第一部分的规定，美国各城市能够将联邦资金用于荒废区域的拆除和重建。整个上世纪50年代，纽约贫民窟清除委员会都在以此为名，拆除成片纽约社区。

　　面对当时并不怎么受制约的公共建设领域的公权力，最著名的抗争莫过于以雅各布斯为代表的草根运动。在华盛顿广场、格林尼治村、苏荷区、小意大利，有效的抗争最终使这些社区及公共空间幸免于修路修桥计划或贫民窟清除计划，不仅留下了空间遗产，也产出了《美国大城市的死与生》这样经典的学术遗产。

　　这里无意展开具体抗争过程，但是在当时不尽完善的城市治理结构中，雅各布斯这样的先锋人物利用了自己的专业知识、对社会决策流程的娴熟掌握、高超的社会动员技巧，并巧妙利用了政客斗争来争取绝对支持，无疑是高质量公众参与的典范。这些经验影响了日后纽约的治理创新与机制完善。

　　更新治理：1970-1990

　　上一阶段的联邦城市更新计划并没有实现所承诺的各种各样的利益，反而加剧了城市中的种族与阶级分化，催生了一大批评论家，其中包括第一批社会改革者和廉租住房倡导者。到了20世纪60年代，那些作为政敌的大政府正统批评者也开始利用该计划的缺点，进一步发展自己的议程。城市更新的物质影响可能有限，但过程经验铺垫了去中心化改革，成了赋予地方当局更大灵活性并推出康复更新计划的背景。

　　在1970-1990这个阶段，虽经历冷战、经济萧条，城市更新并非停滞不前，而是从强人政治的叙事转向了更为多元的更新治理。

　　这一时期虽然仍有林肯中心这样被称为“打上冷战烙印”的更新项目，但更多的城市更新代表了多阶层、种族的纽约人所参与、博弈的复杂进程。这段关于更新政治的讨论，突出了城市应该是什么样子，它应该服务于谁的利益以及谁将控制其改造等问题。

　　这一时期有两项重要的城市运动，其后也留下了持续性的政策遗产。其一是20世纪70年代因拯救中央车站的运动引发的关于城市遗产保护的大讨论。此前已有大量宝贵遗产倒在推土机下。1964年，建筑师内森·席尔瓦在宾州车站的废墟上举办了一场展览，称为“失落的纽约”，后来还出版了同名书籍，相当于纽约历史建筑保护运动的圣经，促使当局签署法案，成立了地标建筑委员会。

　　其二是20世纪70年代发起的社区花园运动。不同于20世纪30-60年代摩西时期自上而下的公园建设模式，当时正逢金融危机，许多空置和废弃的地块因市场逃离而被城市政府收回，成为新的地方性公共土地。特别是在曼哈顿下东区、地狱厨房和东哈莱姆等街区，出现了许多隙地。由非营利性环保组织发起的社区花园运动不仅美化了空地，也因整合社会资源、促进社区参与而获得城市及区政府的认可。

　　1978年，纽约市政府启动了“绿手指计划”以提供协助和协调，由市政总署赞助，由联邦住房和城市发展社区发展块资助，社会组织负责协调城市空置的租赁土地。

　　更新回潮：1992-2000后

　　进入20世纪90年代，经济复苏，纽约和美国各大城市一样迎来了城市人口增长、城市中心区扩张的又一轮更新高潮，期间也有2011年因次贷危机而导致的停滞，但此时看来又在回暖。这次浪潮被很多学者称为战后更新的回潮、“重拾摩西梦想”。

　　联邦层面，数十亿美元资金用于复兴再贫困化的社区、重建中央商务区，以“为了所有人的兴建住房”计划和赋权区划倡议为代表；城市层面，继任者Bloombery的经济机会计划覆盖纽约市全部五个区，旨在实现2030年人口增长百万的目标，被称为“新自由主义”的野心。就连前文提到的社区花园，也因经济回暖而面临被收回再开发的危机。

　　但是，更新进程并不能被简单概括为波浪线的起伏与轮回。在相似的表象下，是不同的初始条件及影响因素，来自利益主体诉求更为多元理性、资本权力更为分化制衡、过程张力更为复杂突出。

　　在大兴土木的空间表象背后，社会力量推动下的政策创新（如社区委员会设置、小商业服务部、纽约机会倡议、公私合作的水岸开发等）并不鲜见。虽然这些政策创新根本抵挡不了资本开发逻辑，但“包容发展”被称为治理创新的原动力，并在愈发理性的抗争中由各类行动者持续实践。

　　（作者为同济大学政治与国际关系学院社会学系副教授）