作者重庆大学建筑城规学院硕士研究生尹名强，重庆大学建筑城规学院教授、博士生导师胡纹，重庆大学建筑规划设计研究总院有限公司李志立，重庆大学建筑规划设计研究总院有限公司胡一之在《规划师》2019年第3期撰文，在城市发展转型过程中，城市设计作为城市发展与治理的抓手之一，需要应对新的变化和发展。英国作为世界上最早经历城镇化的国家，其百年前所面临的城市问题与当代中国具有相似之处。文章应用比较方法，基于对英国的城市背景演变、规划体系和城市设计国家框架的研究，以英国的国家城市设计框架为鉴，将英国的国家城市设计框架的责任、城市设计的法律地位和城市设计的评价标准与中国的进行对比，形成适合中国的评价城市设计成果优劣的标准。

　　一　英国实现高度城镇化后面临的困境及转型

　　（一）城市发展停滞

　　英国是世界上率先进行城镇化的国家，截至20世纪初叶，英国的城镇化率超过了 75%，成为世界上最早一批进入城市更新阶段的国家。长期的工业化发展，使英国的城镇化水平极高，但是也暴露出巨大的弊端。从 20 世纪 70 年代开始，“去工业化”成为英国最大的危机。以制造业为例，其作为英国曾经的主导产业，由于成本的上升和利润的急剧萎缩，各大城市在近20年的时间里，失去了50%左右的就业人口，导致城市的发展停滞，“岗位缺口”现象频繁发生。

　　（二）空间两极化

与城市经济萧条并存的是经济空间的不平衡性，地理空间和经济活力逐渐呈现两极化，南北不均衡的发展局面长期存在，以伦敦、米尔顿·凯恩斯和剑桥为代表的英国南部城市的经济发展远远超过北部的杜伦、布莱克浦等城市。由于经济发展的不平衡，英国产生了社会和空间的极化现象。

　　（三）城市设计制度缺失

　　20世纪的英国，城市设计制度缺失。国家政策制定者没有把城市设计政策按照逻辑顺序概念化，个别城市直接把威尔士亲王的“建筑与设计十大诫命”纳入管理政策，还有一些城市直接以其他城市成功的设计指南作为案例政策，如埃塞克斯设计指南、伯明翰城市设计研究等。虽然编制的政策中引用了Cullen、Lynch和Alexander等人的观点，但是也仅仅是直接引用而非延伸拓展。此外，这些政策的编写者很少具有专业的知识。

　　从20世纪后半叶开始，城市设计从传统的图面设计转变为动态过程，但理论与实践脱节。政策制定者迫切需要一个统一的、被广泛认同的国家城市设计概念，以便为其政策提供理论基础，确保理念原则可被理解并得到发展，确保设计事项的合理性。

　　（四）转型之路的探索

　　英国经过百年的探索，在城市设计框架制度层面形成了较为完整的管理经验。作为框架的制定者——政府，在国家层面和地方层面各自具有不同责任。在政策实施过程中，城市设计与导则之间的理性互补，解决了城市设计“管控不落地”的问题；城市设计的动态性是城市设计的本质所在，长期的实施评估确保了城市设计的合理性与可持续性，全生命周期的评价标准促进了英国城市设计又好又快地发展。

　　二　中国在高速城镇化过程中的社会矛盾

　　党的十九大报告中明确指出经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生了重大的变化，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。

　　2016年末中国常住人口城镇化率为57.35%，中国用近40年的时间走完了其他发达国家半个世纪多的发展路程 ① 。如此高速的发展，导致经济发展不平衡现象日益突出，东、中、西部的差距逐渐拉大，粗放式的发展也导致生态环境被破坏。而且由于缺乏对城市空间环境的系统引导，城市文化缺失、城市“千城一面”、交通堵塞和空气污染等问题越来越严重。

　　城市设计作为城市物质空间的“二次订单设计”，在城市高速发展的背后，制度框架的不完善、不充分日渐显露。城市设计工作在全国火热开展，然而大部分省市缺乏技术指导，普遍出现了“成果泛化、层次混乱”的问题，从中央到地方，各地对城市设计的认识和编制管理较为分散。本文对江苏省、浙江省、福建省、河北省、北京市、深圳市、天津市、重庆市、南京市、武汉市、贵阳市、郑州市和成都市的地方城市设计技术管理规定进行了调研分析，发现各地在城市设计的分类标准、法定性和实施管控等方面有不同的判定依据，急需在全国层面建立起基本的城市设计框架。城市设计的合理性和有效性作为城市设计最基础的内涵，需要一个合理的国家层面的基本技术管理规定作为指引，否则城市设计工作只会是项目“量”的堆积，并不会出现“质”的提升。

　　三　国家系统框架机制

　　（一）英国的国家城市设计框架

　　1.靶向明确的英国规划体系

　　英国自1947年颁布《城乡规划法》开始，就建立了以“发展规划”为核心的城市规划体系。1968 年，根据社会经济发展状况的改变、城市规划的实施及城市规划思想与理论的变化，英国在更加明确中央政府与地方政府事权的基础上建立了城市规划体系，此后英国的城市规划体系基本沿着这一方向发展。2004年《规划与强制购买法》再次对“发展规划”进行了调整。根据新的规划法，以英格兰为例，“发展规划”有两种规划:一个是区域政府和机构组织编制的“区域空间战略”，另外一个是地方政府组织编制的“地方发展框架”(图1)。

　　经过半个世纪的更迭，英国的规划体系表现出 3 个明显的特征：①规划体系从单纯的物质空间规划向综合规划转变，不仅关注城市综合的物质环境，还强调规划作为公共政策的综合性。②规划体系越来越强调“规划引导”的作用，中央与地方在实施管理的过程中保持了高度的灵活性，其中法定规划不用报上一级政府审批，地方开发商如对地方政策不满意，可越过当地政府直接向上一级政府申诉。③规划体系作为开发项目政策工具的作用愈发明显，法定规划不单单是开发项目的实施依据，各种规划政策都可以为法定规划作补充。

　　2.发展并实施全国性的城市设计框架

　　1998 年英国新工党成立了以“解析城市衰败的原因、提出实际的解决方案”为目的的城市工作小组(Urban Task Force)，由副总理牵头，建筑师理查德·罗杰斯作为主要负责人，以协调行动为基础，以设计质量、经济提升、环境保护、生态维护和社会福利为原则，于1999年形成《城市工作报告》。报告总共提出了 105 条建议，包括城市设计、交通联系、环境管理、城市更新、技术和创新、城市规划、土地供应、建筑循环利用和地产投资等。其中，第7条建议提出“发展并实施全国性的城市设计框架，通过土地利用规划和公共资金引导传播关键性的设计准则”。此后，根据一系列迭代优化的实践指南的要求，英国政府推出了国家城市设计框架(图2)。

　　在国家层面，国家城市设计框架以提高整体设计水准为目标，对城市设计的原则、程序和方法进行了规定。在《城市工作报告》的基础上，英国政府对原有通告和规划政策导则进行修改，强化宏观控制的设计监管作用，鼓励地方追求高质量、富有包容性的设计。例如：① 2000 年建筑与建筑环境委员会(CABE)在英国政府部门的授权下发表了《设计》，并将其作为基础的设计指南。该书强调了城市设计在规划体系中的作用，进一步强调场所的评估、政策的谋划、方案的设计、决策的制定、工作的协调等对理想场所塑造的重要性，为国家中观层面提供综合的设计指导。②副首相办公室作为主要发布单位，颁布了一系列的城市设计指引，以此来统一城市设计的实施标准、实施路径。同时，政府还资助各级研究机构编制城市设计的转型手册，包括《Urban Design Compenidum》《Residential Street Design》。各类转型手册和技术指南为各类专项规划提供技术参考和规范依据。

　　在地方层面，英国主要实行的是地方发展框架(Local Development Framework，简称为“LDF”)。地方发展框架是在可持续发展战略的基础上，对未来发展方向提出“核心策略”，但是它主要聚焦于改造区域，很少关注详细的开发(规划)控制，微观层面的城市设计政策则是为弥补这项缺陷，对具体的开发项目进行城市设计的引导与控制。

　　英国的城市设计框架本质上属于政策指导下的战略性框架，不能脱离现有的规划体系而衍生，因而从本质上看英国的城市设计框架体系是在规划体系基础上进行的再发展 ( 图 3)，其通过一个整体的视角来对城市空间进行评估，优化配置人力、财力等资源，有效地组织城市的开发行为。

　　3.英国国家框架体系的发展问题

　　英国的城市设计通常主要关注亟待更新的城市地块，宏观层面和中观层面的城市设计在战略策略方面的成果都较少。此外，现行的城市设计框架是新工党执政时期的政策产物，而现行的设计框架能否得到延续尚未明确。一个优秀的设计政策或规划政策的实施，需要一定时间的积累与不断修正，而英国政党是轮流执政的，一个政党的执政周期对于政策需要的实施周期而言是短暂的。

　　（二）中国城市设计框架体系

　　虽然城市设计在中国已发展多年，但是未能形成系统的城市设计框架。建立城市设计制度，完善规划与建设管理，是全面开展城市设计工作的重要政策保障。

　　1.城市设计制度现状

　　在国家层面，2016年中国正式实施的《城市设计管理办法》(以下简称《办法》)梳理了城市设计的工作定位、工作原则等，明确规定了城市设计的编制类型为总体城市设计、重点地区城市设计，并对总体城市设计和重点地区城市设计的内容、成果形式进行了规定(图4)。

　　在地方层面，许多地方都在积极探索地方城市设计管理条例，但是各地的成果都是基于自身的项目实践进行研究的，没有形成区域的城市设计框架，且各地城市设计技术管理条例在诸多方面存在着矛盾点。例如，对于城市设计的编制类型，有些城市是按照编制范围来划定类型，有些城市是依据控制性详细规划层面的特定意图区来划定类型。中央与地方也存在着一定的矛盾，《办法》只将城市设计规定到重点地区层面，至于地块需不需要做城市设计，或是需不需要纳入城市设计技术管理条例并没有明确。

　　中国虽有探讨城市设计制度，但并未形成框架体系。国家层面和地方层面的分级探讨，在一定程度上又相互交叉，权责与工作重点并未彻底区分开。

　　2.明确城市设计框架制定主体

　　由于各地的城市背景和发展文化皆不相同，很难确定一整套固定的指导原则和操作指南。但是英国的探讨为中国的城市设计框架指明了一个方向，即总结和归纳原则、目标、分类与管控技术文件等，在此基础上构建一个全国性的基础文件。在《办法》的基础上，更多的技术文件需要被陈列叙述，如城市设计的编制类型、城市设计的管理手段与基本图件等内容。在可行性研究方面，国家规定城市设计需要提供可行性研究的文件，同时由地方决定细则性的元素。从系统论的角度看，城市设计作为一个系统，最重要、最基础的特性是整体性，国家城市设计框架作为系统的顶层设计也应符合整体性要求。相对于项目的全生命周期而言，设计框架的制度延展不能只停留在项目初期的设计阶段，实施管理层面的设计框架更为重要。

　　四　城市设计的法定性

　　（一）英国城市设计的法定性

　　1.法定性的互补

　　英国于1947年颁布的《城乡规划法》规定，所有的开发项目必须取得规划许可。法定规划是规划许可审批的主要依据，城市设计作为规划的组成部分，同样对开发项目具有约束和引导作用。但是在英国，城市设计本质上的法定作用是借助城市设计管控政策 ( 即设计导则 )体现出来的。由于城市设计贯穿规划的全过程，设计导则的法定政策也是分层次的。其中，国家层面的主要是设计原则；地方层面在遵循国家设计原则的基础上，结合地方发展目标，因地制宜地形成了地方工作设计导则。

　　城市设计通过设计导则与建设开发项目挂钩，作为审批实施程序的重要参考标准，主要的聚焦点为建筑与环境的协调关系、建筑方案设计等。虽然审批的最终决定权在地方政府，但是设计导则作为主要的依据，对开发项目的最终结果会产生重要的影响。基于此，城市设计的法定性可以通过设计和设计导则体现出来。

　　设计导则具有多元的分类体系(图5)，因此并非所有层面的导则都具有法定作用，只有发展规划文件 (DPDS)、补充规划文件 (SPDS) 之间的交集部分 — 设计准则，才具有法定作用。

　　2.英国“城市设计”与“设计导则”的实施互补

　　英国通过广泛的实践，建立了一个综合的城市设计框架，为了保障城市环境质量的综合提升，编制了设计导则。为了保证设计导则能够实施，许多公共部门编制了各式各样的纲要和导则，以更好地为设计提供保障。《Preparing Design Codes: A Practical Manual》将设计导则的编制体系划分为 7 个阶段，包括国家政策、战略政策、政府政策、区域政策、基于地区的愿景、特定场所和初步设计 ( 图 6)。由此可见，英国的城市设计导则覆盖面十分广泛，从规划发展框架到地方发展框架，从区域政策到初步设计皆有涉及。

　　城市设计作为特定场所和初步设计阶段的产物，长期以来主要关注的是三维风貌布局，对实施管理、可行性研究和公众参与的关注较少，设计导则则可以弥补此缺陷，与其形成优势互补。实施管理、可行性研究和公众参与等要素作为空间设计的成果不易被图形化，从而被忽视，但是作为设计导则的规范性语言则具有较强的法定引导作用。

　　（二）中国城市设计的法定性

　　1.城市设计是否需要法定性？

　　城市设计的可实施性一直被认为是衡量城市设计是否有用的标准，其中最大的争议为城市设计该不该具有法定性。从英国的经验看，城市设计的法定性不是通过设计文本来体现的，而是通过导则的形式，借助导则将法定内容融入国家政策和规定，从而实现法定化。城市设计作为“二次订单”的设计方，一旦将城市设计文本列为法定文件，那会约束设计者的创新思维。“中庸”思想一直是法定规划的基本准则，创新性可取但并不一定会被接受。但城市设计是一个注重创新性空间塑造的设计门类，一旦加入“中庸”(依据规范画圈布点)的思想，城市设计又会变成“控制性详细规划2.0版本”。但是城市设计如果不具有法定性，那又是“原地踏步”。历史的经验教训表明，城市设计需要有法定作用，只是不能简单的“一刀切”，“规划与设计”本为一体，设计融入规划才是符合规律的。

　　2.中国的城市设计与设计导则

　　设计导则的英文名称为“Design Guideline”，中国不同地区对这一概念的理解稍有不同，台湾地区将其译为设计准则，香港则称之为设计指引，大陆普遍采用设计导则的提法。从汉字的含义上看，“导”兼具引导的意思，“则”有准则之意，相较台湾和香港的译意，大陆的提法更为全面、更贴近本质，显示出导则对城市开发建设的双重管控性——控制、引导。

　　虽然国内对导则名称的提法基本一致，但是对导则的内涵与定义却持有多种理解。从物质环境角度定义，城市设计导则是城市设计最基本和最有特色的成果形式，是对未来城市物质形态环境和组成要素之间的关系的条文化描述；从管理角度定义，城市设计导则是城市设计与规划管理相对接的中间媒介，它包含了城市设计的目标愿景与设计意图，通过文字和图画的形式提出城市及其特定地段的原则性控制要求，是管理部门对建设项目进行引导、控制的重要依据。不论是从物质环境角度还是从管理角度定义，设计导则都是城市设计的构成体系，是城市设计的重要组成部分。

　　3. 城市设计法定性的两种创新办法

　　本文从国内既有的探究出发，将“英国经验中国化”。城市设计的成果可通过两种形式法定化：导则法定化、成果与控制性详细规划分图则相结合。成果的法定化强调的是城市设计核心政策的法定化，纳入法定程序，而不是简单的“二分法”，成果的法定化既保留了城市设计的灵活性，又可以传承国家政策的法定性要求。基于此，本文提出城市设计法定化的两种创新方法：城市设计法定化、城市设计成果法定化。

　　(1)城市设计法定化。《办法》中规定总体设计的规划成果可与城市(或县人民政府所在地建制镇 ) 总体规划一并报批，将重点地区城市设计的内容与要求纳入控制性详细规划。这是国家层面自2016年《办法》颁布以来的初步尝试，本质上也是对城市设计法定性的探究。但还没有将城市设计的法定内容写进《中华人民共和国城乡规划法》，导致城市设计还没有明确的法定作用。近年来，国家逐渐重视城市设计的作用，希望强化城市设计的法律地位，以城市设计为工具来塑造城市风貌、传承城市精神，进而控制、引导城市建设。

　　(2)城市设计成果法定化。现阶段探索的中国城市设计成果法定化是以设计导则为城市设计与规划体系的结合点，如深圳市和南京市将设计导则纳入土地规划的运转程序，并将设计导则中的要点作为土地出让时重要的考核指标。中国对设计导则的法定化一般采取两种方式：规定性导则、绩效型导则。其中，规定性导则以强制性条文表达城市设计的强制性内容；绩效型导则主要以引导与说明为主，加入城市设计的公众交往性内容。

　　五　构建城市设计的评价标准

　　（一）英国的设计评价

　　1.代替技术管理规定的评价标准

　　城市设计作为贯穿项目全过程的规划类型，其目标愿景是抽象的，只有通过具体的物质空间建设，才能成为公众的城市设计。英国经过多年的讨论，总结了12条城市设计原则评价标准。这些原则源于美国和西欧在监管与自由裁量的规划体系中对审查实践的批判总结，包括4个方面的内容：社区愿景、规划与分区整合、实质性的城市设计原则、正当程序审查。这些评价标准主要针对 4 个问题：

　　①社区如何制定愿景，地方政府如何制定企业计划，如何发挥城市设计的战略作用，并为设计的审查提供背景依据；②如何利用规划、分区、住房及财政手段来协调设计方案，确保设计的质量；③什么类型的城市设计原则才能支撑城市设计导则；④何种审查手续可以确保决策过程的公平、公正和有效。

　　2.评价标准的理想化问题

英国的自由裁量的规划体系，导致其12条城市设计原则评价标准是理想化的，这些评价标准一般是借助案例来引出较为微观的描述，缺少细节的操作语言。除了荷兰、英国和美国等少数几个国家采取的是相似的城市设计体系，其余国家都未能推行适应本国国情的设计标准。此外，随着新技术的应用，传统的空间规划在经验主义的推动下越来越受到新技术的影响。英国在城市设计领域还未引入新技术，中国近年来已注意到新技术对于城市设计转型迭代的重要性，新技术的引入已然不可或缺，并急需纳入城市设计的分析技术之中。

　　（二）建立中国的城市设计评价标准

　　《办法》除了对城市设计的目标、原则和编制类型做了说明，对各个层面的实施细则也做了描述。实施细则的国家强化，一方面有利于统一全国城市设计的编制内容，另一方面会导致地方层面的技术管理规定的内容固化。作为一项动态公共政策，城市设计是一个高度灵活的项目，自由裁量显得尤为重要。

　　本文在分析英国城市设计评价标准的基础上，结合中国国情，从 4 个视角建立中国的城市设计评价标准。由于本文的目标指向是国家层面的城市设计，评价标准也是基于中央政府结构框架下的评价标准建立的。

　　视角一：城市设计的实质原则。视角一强调的是城市设计的本质 — 构建富有活力的城市空间、城市设计编制的重要性和城市设计的靶向性。国家层面的城市设计，应把握和掌舵城市设计体系的大方向、大原则；对于细节要素的把控，建议在地方管理体系中再完善，增加城市设计的管理灵活性。

　　视角二：城市设计典型的编制类型。在“新常态”的背景下，中国中观层面的城市设计项目实践逐渐形成了统一的“范式”，宏观层面和微观层面的城市设计被忽视了，急需完善这两个层面的评价标准。在宏观层面，建议从区域层面就开始引入城市设计整体性的思想，将区域规划中的核心战略思想贯穿整个规划体系，强调“上位规划”的实质性靶点。在中观层面，基于视角一，在中央总体统筹下，地方基于自身的经验，继续推进城市设计实践，强化地方城市设计的灵活性。在微观层面，推动“城市设计进社区”。社区规划不能仅注重工程设计的重要性，还需推进视觉美学和生态环境的协调统一，将城市设计与工程性设计紧密相连。

　　视角三：城市设计评价体系。评价体系主要是针对编制完成的成果内容而建立的，在总结既有研究的基础上，提出生态结构、人文特色、空间形态、公共空间、道路交通和实施措施6个要素。其中，生态结构、人文特色是城市设计最基本的设计手法和理念基础；在空间形态、公共空间的设计上强调“以人为本”；在道路交通方面，突出道路交通承载主体的空间性；在实施措施方面，强调城市设计全过程的重要性。由 6 个要素构成的城市设计总体评价内容，并不是一成不变的，针对不同层面和专项的设计，地方政府仍需依据项目类型划分主次性和着重点。

　　视角四：城市设计的程序。程序的公正合理与可实施性是城市设计得以贯彻的坚实基础，城市设计的程序主要包括由明确的城市设计行政管理机构牵头的城市设计技术管理程序、城市设计的技术管理程序、公众及相关利益主体参与城市设计全过程的详细论述、城市设计项目完结的审查程序。

　　中国传统的城市设计评价强调的是物质空间对象，未把城市设计当做一个动态的过程。全过程全生命周期评价的缺失，极大地束缚了中国城市设计的发展。在新时期，中国的城市设计制度需要开拓新的发展途径。

　　六　总结

　　本文对英国的城市设计框架进行了深化总结，强调国家层面城市设计框架的重要性，从城市设计框架的制定者、城市设计的法定性和设计评价标准等角度来探讨框架的核心内容。同时，本文结合中国国情，强调中央政府在国家框架中的地位作用，提出“英国经验中国化”，以两种创新手法形成城市设计的法定性，从国家层面构建设计评价标准以代替基本技术管理规定。但是由于时代的发展和技术的革新，此次提出的城市设计制度仍只是初步的构架，具体的工作还需进一步研究、深化。