城镇化是衡量一个国家或地区发展程度、现代化水平的重要标志。中国的城镇化更像是中国发展的一个缩影，既有曲折中的不懈探索，也有与本土实际相结合的制度、模式创新。共和国70年沧桑巨变，城镇化不仅让一个“乡土中国”转变为“城市中国”，也避免了很多发达国家和许多发展中国家城镇化中出现的社会问题，走出了一条具有中国特色的新型城镇化道路。

　　前30年：在曲折中探索

　　1949年新中国成立之初，中国的城镇化率只有10.6%，中国城市经历了几十年炮火洗礼，百废待兴。党和政府很早就认识到城市在国民经济建设中的重要作用，迅速把工作重心转移到城市上来。

　　漫长的封建社会催生的中国城市大多是“消费型城市”，没有自身造血能力，也不具有带动广大农村的能力，在基础设施、产业形态、建筑风貌等方面也相对落后。因此，在共和国成立初期，内地城市主要采取了两方面工作，一是加强城市建设，特别是城市道路、供水、住房等基础设施；二是恢复生产，提出“变消费城市为生产城市”，围绕工业化，结合“一五”时期重大项目布局，新建了一批工业城市。

　　共和国成立初期的大规模工业化吸纳了大量农民进入城市，1960年中国城镇人口是1949年的2.3倍，平均每年增长660多万。城镇人口过快增长也带来粮食供应紧张等一系列问题。为了减轻城市供给负担，中国在1960年至1963年实施了压缩城镇人口的方针，直到1965年城镇人口才恢复到1960年的水平。这一政策通常被学者们称为“逆城镇化”，有很多讨论。但在当时的历史条件下，通过这些非常规举措进行“调整”的确有效保证了城市的稳定发展。

　　近40年：

　　快速城镇化与改革相伴

　　改革开放后，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程，城镇化率从1978年17.92%提高到2018年59.58%，每年提高1个百分点以上。

　　改革开放初期，中央推进的“包产到户”等农村改革大大提升了农民的劳动生产率，大量劳动力得以从农业中解放出来，向非农产业转移。粮食供应的日益充足，城市工业发展对劳动力需求的迅速增长，劳动力从农业部门开始向外转移。

　　20世纪90年代后期，中国实施的住房、教育、医疗、财税等几项关键改革，进一步推动了城镇化进程和城市发展。

　　理解中国的城镇化，不能忽略经济全球化因素。从20世纪90年代开始，经济全球化越来越成为中国城市化的重要动力。资本、技术、产业的跨国转移，众多跨国公司竞相在中国大陆投资建设现代化的工厂，到21世纪初，中国已经迅速发展成为全球重要的制造业基地。全球化在推动中国工业化的同时，也加速了中国的城镇化进程，特别是中国沿海城市如上海、北京、广州、深圳等国际化水平得以大幅提升。

　　中国的城镇化有一个很重要的后发优势，就是中国快速城镇化和城市发展与高铁、互联网等新技术应用同向叠加，呈现出与其他国家城市发展不同的特点。

　　2018年，中国高铁通车里程达到2.4万公里，居世界第一。高铁不仅改变了中国城镇的格局，也改变了城镇之间的关系，高铁让城市间联系更加快速、便捷、紧密，城市群成为城镇化的主体形态。城市轨道交通也得到前所为有的发展，2018年底建成轨道交通的城市接近40个，城区200万人以上的城市都规划建设轨道交通。

　　在大城市及其周边更容易催生新技术，边缘地区的经济要素更加趋于向大城市聚集。面向多种经济形态的空间形态，如工业园、高新区、科学城、双创空间、孵化器等载体在中国城市里同时出现，并深刻改变着城市空间结构。

　　城镇化的中国特色

　　中国的城镇化历程有着不同于欧洲、北美、拉美等地区的特点。中国政府合理把握政府和市场、中央和地方等关系，在顶层设计、户籍制度、土地改革、空间管理等方面逐步形成了中国特色的城镇化政策。

　　强调顶层设计和规划。党的十八大以后召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，在较高层面制定明确城镇化和城市发展的方针政策，提出有关目标任务要求，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新。

　　独特的土地制度安排。中国的城镇化进程中伴随着城市土地制度的不断建立完善。中国土地制度的构建和调整并不是先有顶层设计“按图索骥”的，而是自下而上和自上而下互动下的持续制度创新。地方政府通过投资改善基础设施条件，提高城市土地价值，通过土地出让来为下一步城市发展积累资金。中国的土地制度安排又保证了城市建设、基础设施建设中征地的效率，也是城镇化“中国速度”的重要保障。

　　重视对城市发展的空间规制。受中国传统营城理念影响，中国城市建设中对城市风貌、开发建设的空间规制比较重视。20世纪90年代中后期，中国城镇化开始进入快速发展期，与此同时，中国就已经形成了比较完整的城市总体规划、城市控制性详细规划的编制办法。此外，在城市交通设施、市政设施、公园绿地等诸多方面都制定了系统的国家标准，保证了城市建设的有序开展。

　　目前，中国在宏观尺度上确立了以城市群作为主体形态，形成了“19+2” 城市群，抓住了城镇化空间发展的演变规律，有利于发挥城市群在汇聚配置高端要素中的枢纽作用、对提高生产组织效率和促进转型升级的支撑作用。

　　城镇化是一个非常综合的经济社会过程，是现代化的必由之路。回顾中国非凡的城镇化历程，在不同历史时期，先后吸纳了前苏联、新加坡、日本、美国、英国的经验，但并没有偏废，特别是近年来，更加注重本土实际，与自身经济社会、历史文化、自然禀赋等相适应，积极探索形成了中国特色的城市建设和城镇化发展经验。

　　（作者系国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员）