取消农业税以来，国家不断加大对农村的投入，目前每年惠农资金早已超过2万亿元。到农村调研，很容易遇到由国家投资的惠农项目。有点可惜的是，大量惠农项目投入成效存疑。

　　大型且集中的投入如各种农业综合体，动辄数千万上亿元投入；中型分散投入如农村雨污分流项目，每个项目数百万元；小型项目如农村改厕，若做追踪调查，就会发现，绝大多数项目投入都不成功。

　　不仅国家财政投入项目大多不成功，而且资本下乡也大多血本无归。2008年成都列入国家城乡统筹示范区，推动资本下乡，几乎所有下乡资本都是开着宝马进村，骑着自行车逃离。

　　很多地区农民将积蓄用于在农村建高标准住房，却基本上没有住过。地方政府推动农民上楼集中居住，农民难以适应集中居住且搬入楼房建筑质量很差。精确扶贫易地安置，为贫困户建了新居，贫困户却不愿搬入新居而仍然住在老房子。

　　全国几乎所有地区都在做全域旅游规划，美丽乡村如火如荼，在可以预见的不久就可以看到巨资投入的这些规划和建设再次失败。

　　也就是说，一方面国家向农村转移越来越多资源，社会也在农村有巨大投资，另一方面是大量投入农村资源低效使用，造成了严重的资源浪费。

　　如果有人对最近10多年惠农项目成效进行评估，一定可以发现问题极大，教训却没有吸取。惠农项目之所以容易失败，一个基本原因是当前中国正处在史无前例的城乡关系重组之中，农村人口大量进城，城市成为中国经济增长极，农村GDP占比越来越低。

　　经济发展的机会在城市，农村则为难以体面进城群体提供了保底。在保底的农村要建设强富美以及要寻找获利机会，自然相当困难。我们必须将投入农村的资源和乡村建设置于城乡关系的背景下面思考。

　　从城乡关系来看，新中国经历了三个阶段的城乡关系：

　　一是改革开放以前城乡分离阶段，城市从农村提取资源，农业支援工业建设的阶段。

　　二是改革开放以来城乡二元体制被打破的阶段，最重要的是放开了对农民进城的体制机制限制，却并未同时放开资本下乡，大量农民进城务工经商。几乎所有农户家庭都形成了以代际分工为基础的半工半耕生计模式，农民家庭再生产仍然在农村完成，农民家庭在城市挣钱，在农村消费。农村劳动力进城了，农民家庭收入增加了，农村变得更加繁荣。

　　进入21世纪，农民家庭行为发生重大改变，即农民家庭不再从城市挣钱回农村花，而是想方设法进城在城市安居。农民家庭仍然存在半工半耕的生计模式，只不过现在是农民家庭留守务农父母支持子女进城，为进城子女提供经济支持，至少是减轻进城子女的家庭负担，比如父母帮忙带孙子，父母留守农村生活成本也比较低。家庭中老年人留守农村可以为农民家庭进城提供支持，也可以为进城失败农民提供退路，这种退路不仅是经济上和社会保障上的，而且是心理安全上的。农村也有助于应对老龄化。

　　因此，国家在城乡关系上，一方面放开了农民进城的限制，一方面又限制城市资本下乡，强调不允许农民失去土地。农民进城不可能一蹴而就，必然是一个艰难且相对长期的过程。

　　农民进城，先到县城买房，让子女获得较好的城市公共服务，尤其是教育服务，不过县城缺少就业获利机会，因此再想方设法到地市买房。开始是年轻人进城，再逐步全家进城。在这个艰难且将持续相当长时期的农民进城过程中，国家要为农民提供无法进城或进城失败时的农村保底，因此就要限制城市资本下乡。农民依据他们的实际情况不断调整家庭策略，以在保证基本安全的情况下体面进城。

　　当前中国农民是没有“乡愁”而只有“城愁”的，即他们所有关切在于能否及如何体面进城。

　　在当前时期，农民家庭策略是以农村资源支持城市，农村就不只是青壮年劳动力流失，而且是几乎所有资源都进城去了。农村资源流出，村庄空心化，传统农村社会逐步解体，乡村发生巨变，城乡剧烈重组。一切都不确定，唯一可以确定的是变动和不确定。

　　在乡村巨变、城乡重组的背景下，国家向农村投入资源主要应当是保底性的，是应对农村资源流出背景下基本生产生活秩序维持难题。这个时期试图建设美丽乡村，试图通过制度来固定正在变动的关系，试图鼓励在农村发财致富，就可能开了历史倒车。

　　美丽乡村建设不能太着急，待到乡村巨变结束，城乡重组结束，城乡均衡发展阶段到来，建设一个强富美的乡村的时机才会到来。在农民快速进城，乡村剧烈变动，城乡关系重组的阶段，建设强富美乡村的惠农政策，就是误判了时机，也因此会失败。

　　惠农政策应当真正惠及所有农民，尤其是为农民提供生产生活秩序的保底。当前阶段惠农政策的重点不是要建设一个比城市好的农村，而是要建设一个不那么差的农村。

　　（作者为武汉大学社会学院  院长、教授）