人口还在向城市聚集。到2035年，中国超大特大城市数量还将进一步增加。面对新形势新挑战，优化调整城市发展方式势在必行。

　　3月16日，国家发改委、自然资源部、住建部联合印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》，对探索“山水人城和谐相融新实践”和“超大特大城市转型发展新路径”提出了新要求新任务。什么是“公园城市”？国务院批复同意建设该示范区承载了怎样的全局意义？在探索实践中，成都这座新晋超大城市如何完整、准确、全面贯彻新发展理念？

　　京津冀协同发展专家咨询委员会委员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江在接受《每日经济新闻》记者（下称“NBD”）专访时表示，跨越“中等收入陷阱”是人均GDP达到1万美元后的核心议题，为此必须改变社会经济发展模式，实现人与自然的和谐共生，并解决社会公平正义问题，实现共同富裕。

　　在他看来，成都未来不是要建一个“低水平的公园城市”，而是要不断提高经济发展质量、满足美好生活需要，但同时资源环境消耗不再增加，碳排放不断减少，实现经济社会发展与资源环境消耗“脱钩”，“这才是最和谐宜居的公园城市的目标”。

　　更重要的是，在中国城市发展模式转型探索的大潮中，“公园城市”是其中一种类型，同时还需要若干不同类型的试验和示范。

　　跨越“中等收入陷阱” 必须解决发展模式问题

　　NBD：截至2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，超9亿人居住在城市。在迈向现代化的今天，城市发展到了什么阶段？

　　李晓江：我一直把中国的城镇化解读为“上半场”和“下半场”。上半场红利很多，经济发展很容易，一个策略各地都可以用，一种路径大家都可以模仿。这是“上半场”的特点，因为发展条件好、机会多，经济体制改革以后，能量一下就释放了出来。这个阶段，我们的发展目标比较单一，就是经济增长。因此也走的是一种粗放的、野蛮发展的路径，看起来光鲜亮丽，实际问题重重，越积越多，到了难以为继的地步。

　　十八大以后，中国的城市发展方针和发展理念发生了重大转变，深刻的背景在于我们的发展阶段变了。到了“下半场”，人均GDP达到1万美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一个核心命题，为此必须处理好两个大问题，首先是发展模式的问题，必须从野蛮扩张的发展模式转向生态文明的发展模式，实现人与自然的和谐共生。如果继续用前一种模式，给中国三个地球都不够用，所以“双碳”目标虽然是一个大难题，但却是必由之路。第二，必须解决人的问题，解决社会公平问题，解决人的更好的发展问题。

　　我们讲跨越“中等收入陷阱”，核心一个是发展模式的陷阱，另一个是社会公平的陷阱。把这两个问题聚焦在一起，第三个问题就产生了：面对越来越复杂的发展环境和越来越高的发展要求，必须从传统的“管理”转向“治理”，多部门、多领域参与，社会、市场、政府一起努力，推进治理体系和治理能力的现代化。

　　NBD：提出“公园城市”建设，希望瞄准解决哪些现实问题？

　　李晓江：十九大报告重新描述了中国社会的主要矛盾，美好生活上升到了发展目标的第一位。一个人均GDP达到1万美元的社会，必然要从“有没有”转向“好不好”，美好生活的需求更加多元。

　　我们必须清醒地看到，现在还有大量的发展不平衡不充分问题需要解决，要满足老百姓(603883)对美好生活的需要，就必须改变发展模式，改变发展价值观。“上半场”的快速发展付出了环境的、社会的代价，留下了巨大的历史欠账，现在其实是一个“还债”的阶段。

　　所以从生态文明建设到“两山”理论再到“公园城市”的提出，我认为都是为了解决城镇化“上半场”遗留的问题，让“下半场”走得更好。

　　探索山水人城和谐相融 不是建一个“低水平的公园城市”

　　NBD：发展模式具体应该怎么改？尤其是21个超大特大城市，要想更高效地集聚经济和人口，未来该向何处转型？

　　李晓江：大城市一直有天然优势，它的规模效益、聚集效应带来了多样性、多元化和多机会。越是大城市，人越容易活下来，越有发展机会。但几十年的快速发展，大城市产生了大量污染、公共资源短缺、交通拥堵、房价高涨等问题，治理“城市病”始终是一个大课题。

　　这一轮城市转型，我们看到至少有两种模式。第一种是“北京模式”，2014年京津冀协同发展战略提出以后，工业、批发业从北京撤出，建设北京副中心和雄安新区等，通过疏解非首都功能，调整经济结构和空间结构。第二种是“成都模式”，主动调整自己的空间结构、发展模式来克服发展门槛，从“圈层式”发展走向“组团式”发展。我一直认为，跨过龙泉山是一件很难的事情，但却是长远利益所在，它最大的好处是有利于保护都江堰精华灌区——中国最高水平的三个人工水网地区之一。

　　中国很多城市的发展都是“摊大饼”，从经济上考虑，这是效率最高的一种形态，但对环境的负面影响比较大。“饼”摊得越大，热岛效应就越强烈，能源消耗就越多。强调生态文明建设意味着城市发展不能再以大量牺牲、占用、消耗自然资源为前提，这是肯定的。

　　接下来，中国要努力实现经济社会发展与资源环境消耗的“脱钩”，走一条经济社会继续发展、但资源环境消耗不再增加的道路。我们注意到，发达国家的经济还在增长，人均GDP、人均收入还在提高，但它的人均能耗、人均资源消耗在减少，这就是一种“脱钩”。“脱钩”理念背后是新发展阶段的价值观决定的。

　　NBD：目前来看，要实现“脱钩”还面临很多现实难处。

　　李晓江：城镇化“上半场”，我们认为自然是可以被征服的，是拿来被人类利用的。今天强调尊重自然，是因为意识到绿水青山是我们生存的前提，即使它不创造实际的物质收益，也在创造一个良好的生存环境，人与自然一定是“共生”的，提出“双碳”目标也是为了实现可持续发展。

　　但人的需求还在不断增长，相比工业领域，生活领域、交通领域的能耗和碳排放很难降低。现在我们的人均GDP才1万美元，发达国家人均GDP已经是4万~5万美元的水平，他们在生活领域的能耗是我们（目前）的3～4倍。所以，用发展的眼光来看，既要达到发达国家的经济发展水平，又必须实现绿色低碳，这就是最难实现的地方。

　　NBD：《总体方案》提到“探索山水人城和谐相融新实践”，在人与自然之间特别强调了“城”，为什么？

　　李晓江：公园城市本身是一个城市发展的命题。在生态文明理念下，城市和自然的关系是“共生”，而非“掠夺”或“侵占”。通过一个好的“城”的发展，来处理人、城、自然三者之间的关系。

　　比如建筑领域，建造环节产生的碳排放占建筑全生命周期碳排放的25%~30%，过去那种大拆大建、推倒重来，是非常不绿色、不低碳的，所以现在提倡城市更新。尽可能改造利用既有建筑，多用绿色建材和建造技术，人均建筑面积、使用空间增加了，但对自然资源的占用、消耗减少了。

　　所以，在中国城市发展模式转型的大框架下，需要若干个不同类型的试验和示范，“公园城市”是其中一种。成都不是要建一个“低水平的公园城市”，而是要继续发展，不断提高经济质量和生活品质，满足人对美好生活的需要，同时资源消耗要“脱钩”，碳排放不增加甚至减少，探索一种更好的城市发展模式，这才是最和谐的公园城市的目标，我认为这也是公园城市的核心命题。

　　“疏解非核心功能” 超大特大城市的共同任务

　　NBD：建设公园城市示范区的一个大背景是推进成渝地区双城经济圈建设。放到区域战略下看，示范区如何支撑成渝高质量发展？

　　李晓江：成渝要成为中国经济的“第四极”，首先成都和重庆必须有足够的能量和能级。只有强大的中心城市，才能带动一个强大的区域，同时，中心城市又必须是健康的。

　　现阶段，成都、重庆对区域的辐射带动能力远不如上海、深圳，一方面要持续提升它们的能级，扩大辐射带动能力，同时在这个过程中，要少犯错、少生病。我认为，良好的公园城市发展目标，良好的制度环境、发展模式，可以让经济发展更加平稳，让城市保持持续的聚集能力、吸引能力，同时增强辐射带动能力。

　　当然，成渝地区的发展阶段和珠三角、长三角相比，还有一个时间差。成都、重庆不能走沿海地区“先污染再发展”“先犯错再纠错”的老路，需要用新的发展模式规避风险和毛病，既解决自己当下和未来的问题，实现更好的发展，同时也为中西部地区的超特大城市，做一个先行示范。

　　其实现阶段所有的超特大城市都面临和北京相似的任务，即疏解非核心功能。不用讳言，过去几十年因为只追求经济总量，地方政府“拿到篮里就是菜”，高端低端都要，也断了别人的后路。我们说“城市不要低端人口”这句话是不对的，但大城市应该放弃低端产业。低端产业要的是低成本空间，大城市不可能低成本，如果获得了低成本空间，说明大城市资源配置错了。本来大中小城市应该有合理的产业分工，市场也有这种规律，高端产业可以承受高成本，就到中心城市去，中低端产业承受不了高成本，就到中小城市去，甚至乡镇去。结果大城市把它们都揽在怀里，最后必然导致臃肿肥胖，功能过度集聚。

　　NBD：所以现在提出要“瘦身健体”。

　　李晓江：“瘦身健体”这个词用得挺准，它意味着要对城市的功能、产业有所选择，发展中心城市应该发展的核心功能，而不是什么都要。

　　非核心功能的疏解，包括市域范围内的，也包括向周边地区的。城市之间应该借用市场的力量来实现合理分工，而不是行政力量。让周边城市有更多发展机会，也是区域发展应有之义。成渝要实现高质量发展，一定要处理好中心城市与周边地区的协同问题。

　　从发展形态上看，现在也比较推崇大城市市域范围内的相对分散发展，比如北京建城市副中心、上海建5个新城，都是从市域空间格局上进行调整，让整个城市有更大的容量，人口可以更加合理的分布。中心城区的规模控制住了，付出的资源环境代价和造成的“城市病”可能会减弱一点。

　　实现“空间正义” 不同群体各取所需、各得其所

　　NBD：我们注意到，公园城市示范区建设将从生态、生活、生产、治理四个方面“着力”。您如何理解“三生”和“治理”在未来城市建设运营中的角色？

　　李晓江：我们过去发展的路径是什么？一方面追求住宅用地的土地出让金越高越好，另一方面要腾出大量的指标给工业，给生产提供了大量空间。结果是生产空间被大量低效利用，甚至躺着“晒太阳”，住宅建筑修到三、四十层楼高。生活、生产空间出现的问题不是土地不够用，是土地空间资源错配的问题。

　　2015年底举行的中央城市工作会议已经强调要“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性”，并提出了明确的要求，生产空间要集约高效，生活空间要宜居适度，生态空间要山清水秀。

　　本质上，“三生”空间的配合协调、恰当利用，是一个很重要的空间治理问题，生态、生活、生产是目的，治理是手段。“治理”不是自上而下的“管理”，一定要有全社会的共同参与。同时，“三生”空间资源的分配一定要考虑不同群体的需求，一方面为中等收入群体创造更好的生活环境，增加居住用地、公共服务，同时也要为弱势群体、低收入群体提供可承受的生产生活空间，比如城中村、夜市、沿街排挡等，城市的空间资源分配要实现“空间正义”，让不同的群体各取所需、各得其所。

　　NBD：治理一定要有针对性。

　　李晓江：对不同的主体要有不同的供给方式。最典型的，城镇化“上半场”的人口流动主要是农民工，只需要一张床、一份工资，他就去了，但今天流动的主要是大学生。过去我们一年新增加1000万农民工，现在光大学生一年毕业就1000万。城市用什么吸引大学生？必然要用高品质的生活、高质量的公共服务。

　　深圳这几年拼命建学校，从幼儿园、小学到初中、高中，为什么？人口结构变了。从六普到七普（注：人口普查），深圳增加了600万大学生，减少了400万农民工，这样一个人口的“置换”，它的需求是不一样的，城市的健康发展必须把居民的需求研究透。

　　用规则引导行为 优化考核指标、设置刚性约束

　　NBD：所以包括公园城市在内，未来城市的建设运营必须要有一个治理体系和治理能力的提升。

　　李晓江：是的。对公园城市建设来讲，尽管国务院复函只点了国家发改委、自然资源部、住建部三个直接相关的部门，但想要提升“三生”协同、“三生”合理配置的治理体系，一定需要多部门全方位的参与。

　　首先，要有国家的战略、资源资金的投放、政策法规的支撑。其次，要有绿色的生产方式和生活方式，这个要靠市场主体和居民共同实现。同时，像环保、教育、医疗等涉及民生领域的部门，一定要参与进来，共同形成政策合力。我们看到《总体方案》中已经明确了这一点。

　　NBD：方向已经很明确，关键在于怎么落到实处。

　　李晓江：考核指标肯定是非常重要的。考核指标是最基本的“游戏规则”，规则决定行为，个人是这样，企业是这样，地方政府也是这样。现在各大城市那么高的工业比例，最根本的原因还是在于GDP考核，为了GDP什么都要，土地、能源都敞开用。所以，我认为调整优化考核指标，并设置资源消耗的刚性约束指标，大城市一定会去寻找能耗低、碳排放少，同时经济效益更高的产业，这两条是自上而下优化各级政府行为最有效的工具。

　　这几年，地方政府每到年底就“拉闸限电”，背后其实是能耗“双控”在发挥作用。设置有限的指标，并给予刚性的约束，一方面可以引导城市优化配置资源，另一方面也倒逼超特大城市的工业向外疏解。我们的超特大城市有那么高的工业比例，实际上是不正常的。工业本身不应该在这些城市大量存在，只有最高端的、最高效的、最高附加值的工业，或者是先进的生产性服务业，可能在大城市生长。

　　当然，对地方政府最有效的是考核指标；对企业应该“软硬兼施”，激励和鞭策并行；对老百姓则不能强制，需要柔性引导，给他提供替代选择方案。比如政府鼓励市民绿色出行，一方面可以增加小汽车的使用成本，更重要的是提高地铁、公交、自行车和步行的使用便利度，提供更加安全、舒适的公共交通和慢行出行环境，这样来引导大家改变生活方式。