历年国务院政府工作报告中的“旅游”表述分析

日期：2007-09-12 来源：http://www.fjms.net 作者：马海鹰我要评论（）

改革开放以来，我国旅游业从弱到强、从小到大，持续快速健康发展，取得了令人瞩目的成就。党中央、国务院根据经济社会发展的形势，在历年的国务院政府工作报告中不仅充分肯定了上年旅游业取得的成绩，还对旅游业来年的发展指明了方向、部署了任务。从1979年-2007年的29年间，“旅游”字样在历年国务院政府工作报告中共出现61次（1982、1984、1995年未出现）。今年“两会”期间，温家宝总理所做的政府工作报告中再次强调“尤其要发展物流、金融、信息、咨询、旅游、社区服务等现代服务业”。在历年政府工作报告中，关于“旅游”的表述、位置、频率等均有所不同，呈现出一定的规律性，体现了鲜明的时代特点。
　　一、关于旅游业的性质变化
　　改革开放后，“旅游”在历年国务院政府工作报告中出现了数种不同的表述，反映了改革开放大潮下旅游业的性质变化和全社会对旅游业性质的理解过程。
　　（一）旅游事业。新中国成立至文革结束，发展旅游业基本定位为“外事接待”性质。1964年中央决定成立“中国旅行游览事业管理局”时，明确发展旅游事业的方针政策是“扩大对外政治影响”和“为国家吸取自由外汇”。但这一时期由于受政治关系影响，来华的纯旅游性质的游客几乎没有，创汇的功能无法发挥，客观上决定了当时旅游业主要承担了外事接待功能，也就决定了当时旅游业的“事业”性质。这种“事业”性质更多的是指计划经济体制下的，不考虑接待成本和不按照经济规律经营的旅游接待。这种定位一直影响至改革开放后的十余年，直到1994年的国务院政府工作报告中还出现“国际旅游事业”的表述。但需阐明的是中国旅游业的性质变化，大致在80年代中期就已经基本完成，1991年在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中首次把旅游业归属为“产业”的范围。但80年代中期至90年代中期出现的“旅游事业”表述，更多的是指服务于全民、全社会的社会事业，是相对于经济产业的一种职能范围，和改革开放前及初的“事业接待”性质又有着明显的区别。
　　（二）旅游产业。经过“六五”、“七五”两个五年计划的积累，“八五”时期（1990-1995年），中国旅游业有了突飞猛进的进步，国际旅游业创汇进入世界前十名，国内旅游迅猛崛起。这一阶段旅游业发展的一个显著特点是全国从上到下都把旅游业当作经济产业来办，有关旅游的经济意识和产业观念得到明显增强，这种站在市场经济的角度看旅游业发展在国务院政府工作报告中也明显的表现出来。1992年的国务院政府工作报告就明确指出发展旅游业的目的是“欢迎更多的外国朋友及台湾、港澳同胞和海外侨胞来旅游”。与此同时，当年（1992年）出台的国务院重要文件--《关于加快发展第三产业的决定》明确将旅游业界定为“产业”范围。到了“九五”、“十五”时期（1995-2005年），入境旅游、国内旅游和出境旅游三个市场平衡发展的局面逐步形成， 24个省、自治区和直辖市把旅游业作为支柱产业、重点产业、先导产业来发展。在1998年召开的中央经济工作会议上，旅游业正式被确定为国民经济新的增长点。与此相对应的是，旅游业的产业性质被广泛认可，产业基础日渐夯实，产业体系日趋完善，“九五”、“十五”10年间的国务院政府工作报告中开始频繁出现“旅游产业”的表述（1996、1997、2000、2001、2004、2005年）。
　　（三）旅游业。由于“旅游业”是个统称名词，在不同的时代有不同的涵义，有的年份实际上指的是“旅游事业”的涵义，有的年份实际上指的是“旅游产业”的涵义，因此对国务院政府工作报告中“旅游业”这个名词的涵义理解，必须结合当时的时代特点。90年代后，旅游产业性质逐渐确定后，旅游业基本上表达的都是“旅游产业”的涵义。另需指出的一个地方是历年的国务院政府工作报告中不管是总结成绩还是部署工作都较多地使用了“国际旅游业”的表述，共出现12次，占到总出现次数的20%，这也是由我国旅游业发展的客观情况决定的。改革开放初，国家根据当时的形势做出了“先国际后国内”的旅游发展战略，虽然不同于世界旅游业“先国内后国际”的普遍发展规律，但却符合了我国当时的国情。这一战略长期决定着我国的旅游发展格局，直到上世纪末国内旅游的大规模兴起才逐渐改变。由于入境旅游长时间在中国旅游业中占据主导地位，决定了历年国务院政府工作报告中较多出现“国际旅游业”的表述，直至1999年的政府工作报告还将“国际旅游业”和“国内旅游业”在不同的位置分开表述。
　　二、关于旅游业在国民经济中的地位和作用
　　旅游业在国民经济中的地位和作用从历年国务院政府工作报告中“旅游”表述所处的章节可以看出。旅游业在国民经济中的地位和作用是有一个逐渐的变化过程的，呈现出一定的规律性，客观的反映了当时的时代背景。
　　（一）旅游业特别是国际旅游业是我国对外开放的重要内容。旅游业在国家对外开放中的作用在历年国务院政府工作报告中共出现31次，占总出现次数的51%。主要体现在三个方面：旅游业在对外贸易中发挥了“出口创汇”的作用（17次）；旅游业在“对外经济技术交流与友好往来”中发挥了作用（5次）；旅游业在促进“对外开放格局形成和提高对外开放水平”中发挥了作用（9次）。
　　（二）旅游业是推进产业结构优化升级的重要方面。旅游业在推进产业结构优化中的作用在历年国务院政府工作报告中共出现13次，占总出现次数的21%。主要体现在两个方面：旅游业在推动“发展第三产业”中发挥了作用（7次）；旅游业在“调整产业结构”中发挥了作用（6次）。在2007年的国务院政府工作报告中再次强调发展旅游业等现代服务业是优化产业结构的重要内容。
　　（三）旅游业是国家扩大内需的重要领域。旅游业在国家扩大内需中的作用在历年国务院政府工作报告中共出现6次，占总出现次数的10%。对于旅游业在扩大内需中的作用政府工作报告从“拓宽服务性消费领域”（1999）、“发展服务性消费”（2000、2006）、“培育新的消费热点”（2002、2007）、“提高居民消费水平”（2003）几个角度分别作了阐述。
　　（四）其他。一些年份较为零散的阐述了旅游业在国民经济中的其他作用，如“广开就业门路”（1979）；“推进祖国和平统一大业”（1992）、“推进现代市场体系建设”（2003）等。此外，在历年国务院政府工作报告中还间或提到了“控制楼堂馆所建设”（1986）、“禁止公费旅游”（1988、1990、2000、2002）、“整顿旅游市场秩序”（2002）等等，从不同的角度反映出当时的时代特征。
　　三、几点启示
　　1、改革开放以来，中国旅游业发生了巨大的变化，取得了显著的成就，历年的国务院政府工作报告客观全面的反映了这一事实。“旅游”字样在历年国务院政府工作报告中的表述、位置、频率等在一定程度上反映了国家和社会对发展旅游业的看法和定位，也高度浓缩了不同的时代特征以及不同时代对旅游业的理解，其中反映出的很多倾向、趋势、问题等等都值得我们进一步的重视和深思。
　　2、近年来从国家宏观角度看，对旅游业在国民经济中的地位和作用已经更多的定位在扩大内需和提高人民生活质量方面。今年国务院政府工作报告继续强调要“坚持扩大内需方针，重点扩大消费需求”，要“积极培育旅游、文化、休闲、健身等消费热点，扩大居民消费”。这点从近期的很多中央文件也可以看出，2006年中央经济工作会议强调“积极培育新的消费热点，扩大文化、健身、旅游等服务性消费”；国家《“十一五”规划纲要》将旅游业定性为面向消费者的消费性服务业并强调要“大力发展旅游业”。1998年国家确立扩大内需战略后不久，旅游业就被确定为国民经济新的增长点，截止目前，旅游业已经为国家扩大内需做出了积极的贡献。2006年国家再次提出扩大内需的战略，同时，党的十六届六中全会强调构建社会主义和谐社会，把人的全面发展和谋求人民幸福放在了突出的位置，这对旅游业的未来发展不仅指明了方向，也提出了新的要求。因此，旅游业的未来发展应更多地关注在国家扩大内需中新的增长空间在哪、在构建社会主义和谐社会中的优势和可发挥作用的领域在哪、在加快发展服务业中的突破点在哪等等具有一定前瞻性和战略性的问题，从而推动我国旅游业在新的历史阶段继续阔步向前，为建设世界旅游强国奠定坚实的基础。

（作者单位：国家旅游局综合司）

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