加强风景名胜区的保护和管理 提高风景名胜资源利用的社会效益
日期：2008-04-24 来源：中国建设报 作者：
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胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中进一步提出了要深入贯彻落实科学发展观，论述了科学发展观必须坚持统筹兼顾，即统筹城乡发展、区域发展、经济和社会发展、人与自然和谐发展。风景名胜资源是建立人与自然和谐发展的重要物质基础，是供人们游览、观赏、休息或进行科学文化活动的主要地域。鉴于风景资源本体的不可再生性、学科的综合性、区域的整体性和广泛的社会性，所以无论从历史、文化价值，还是从近期或长远的经济效益和社会效益等方面来考虑，都应当保护和管理好风景名胜资源。只有使风景名胜资源科学发展、和谐发展，才能达到人与自然和谐发展。
一、风景名胜为我国经济发展和社会发展做出了很大的贡献
我国是风景名胜资源大国，又是对风景名胜资源开发和利用较晚、保护和管理较弱的一个国家。在改革开放以前，我国并没有真正设立国家级和省（市）级风景名胜区，大部分风景名胜资源都隐藏在高山、湖海、江河之中。改革开放以后，随着我国经济的快速发展和人们生活水平的逐步提高，风景名胜资源的开发和利用工作开始引起国家和地方政府的关注。为把我国的风景名胜资源整合好、保护好、发展好，早在1978年，国家建设主管部门就开始组织专家、学者研究开发和利用风景名胜资源；讨论未来国家风景名胜区的形成和设立；梳理国家级风景名胜区的体制建设以及规划、建设和管理等方面的问题。这些工作都为我国风景名胜区的建立做了必要的前期准备，也为风景名胜事业的发展奠定了重要的基础。
从1982年开始，国务院审定批准了八达岭、泰山、黄山、峨眉山等首批44个国家级风景名胜区，以此为开端，风景名胜区的队伍开始逐步壮大，风景名胜事业开始得到较快发展。截至2007年，我国共有风景名胜区677个，其中国家级风景名胜区177个，省级风景名胜区452个、市（县）级风景名胜区48个。据初步对全国各省风景名胜区所占土地面积统计，约有53366平方公里，占国土面积的1％左右。
风景名胜区的各项事业也得到了较快发展，到2006年为止，国家级风景名胜区的固定资产投入完成额已经达到了1005019万元、经营收入达到了1630875万元，到国家级风景名胜区的游人数量已经达到了28756.9万人次。
风景名胜区的快速发展，还带动了我国旅游业的快速发展，据统计到目前为止，近年来，国内外旅游人数以较快速度增长，旅游收入年年创新高。入境旅游人数，2000年为8344.4万人次，2006年为12494.2万人次，2006年比2000年增长了50%%；国内旅游人数，2000年为7.4亿人次，2006年为13.9亿人次，2006年比2000年增长了88%%；国际国内旅游总收入，2000年为4519.0亿元，2006年为8935.0亿元，2006年比2000年增长了98%%。
从风景名胜区的建立到现在，已经过了25个年头，我国的风景名胜区已经形成了具有巨大影响力和综合实力的一个行业，还在不断发展和壮大。风景名胜资源不仅带动了当地的经济发展，还为社会事业做出了非常大的贡献。
二、影响风景名胜资源保护与管理的主要问题
1．市场化经营，过度开发，破坏性严重。
由于国家级风景名胜区的建立和发展，经济效益逐步好了起来，对外的影响力也在增强。有的地方就将风景名胜区作为带动经济发展、旅游发展的重要区域，只重视旅游发展，不重视风景资源保护，正像国务院领导指出的“现在只搞旅游开发区建设，不顾生态环境破坏问题已经越来越严重了，搞的不好要把老本都吃掉了”。有的地方盲目追求市场化，违反国家有关规定，将一些景区内的基础设施和门票都转让或承包给企业，致使经济利益超越了社会利益。有的地方在国家级风景区的规划范围继续上工程、上项目，致使山体、植被和景观都遭到了严重的破坏。市场化经营，过度开发，已经严重威胁到了对风景名胜资源的管理和保护工作。
2．管理体制的不顺，影响了景区的保护和发展。
风景名胜区的管理体制问题是比较复杂的，从风景名胜区成立的那一天起，国家就没有一个统一规定和要求，主要按照地方的机构设置进行配置。这样国家级风景名胜区管理体制就存在着很大区别，一是名称不一样，有叫管理委员会的，有叫管理局的，也有叫管理办公室的；二是级别不一样，有局级的，有处级的，还有科级的；三是管理职能不一样，有的行使的是政府职能，有的行使的是准政府职能、有的行使的是事业单位管理职能，还有的是事业加企业的管理方式。由于管理体制上的差别，管理职能方面不一致，国家级风景名胜区的管理能力和水平也有很大的差异。有的景区管理还是不错的，被评为世界文化遗产，被建设部评为综合整治优秀单位。但有的景区由于管理体制的不顺，风景名胜资源难以得到保护，风景名胜区的规划难以实施。
对风景名胜区的管理难，这是从景区成立那一天就存在的，主要是风景名胜区内有很多单位和村庄，有的已经形成了一个比较完整的社会，在这些单位和村庄没有迁移出去的时候，就加大了管理难度，存在着管理的复杂化。主要体现在三个方面：一是在景区内管理的部门多，存在多头管理的情况。大部分国家级风景名胜区规划范围内都有建设、林业、水利、地质、宗教、文化等部门的管理区域，而且实施的是分头管理方式，所带来的是景区内管理的重叠和交叉。二是各种利益交织在一起，很难取得平衡。由于这些年，旅游行业发展得比较快，景区经营收入增长得也比较快，所以景区就成为了当地的一块肉，与此有关的相关部门都想从中牟利。主要涉及到的有地方利益、部门利益、原住民和相关单位的利益等。三是国家级风景名胜区管理机构不统一，有的级别太低，难以行使行政管理权。
由于管理职能不统一和管理权限太弱等方面的问题，造成了管理机构上的混乱、力量的薄弱。这些因素“弱化”了政府主管部门的管理权限，分散了政府职能部门的监督力度，降低了政府职能部门的管理效率，致使有些国家级风景区的总体规划无法有效贯彻执行，给风景名胜资源的保护和管理带来了难度。
3．景区内的多部门执法，影响了管理的效率和效果。
由于国家级风景名胜区所处的区域不同，所以执法的职能、任务、手段也有很大的区别，在城市规划区范围内的国家级风景名胜区执法，不仅要做好核心景区内的执法工作，而且还要配合做好社会的治安、环保等执法工作，所承担的任务会更重。不论在城市区划内的，还是在城市区划外的国家级风景名胜区都存在多部门执法的问题，有的景区内有7~8个执法队伍同时在执法，少的也有4~5个队伍，主要包括宗教、文物、林业、水利、环境、城管、公安等。如果不能实行统一管理、综合执法，势必造成工作的重叠、矛盾和交叉，既浪费国家的人力、物力和财力，又很难达到理想的管理效果。
4．原居民和单位的安置和迁移，工作难度最大。
大部分风景名胜区都有许多原住民和单位，这是历史形成的。按照国家《风景名胜区管理条例》规定，要逐步将核心景区内农民和单位迁移出去。这项工作非常复杂，也非常困难，既要处理好迁移安置和利益平衡的关系，又要处理好农民的就业和考虑他们未来发展。再加上，景区的管理部门又没有解决这些问题的能力和手段，工作起来困难非常大。
5．缺少高素质、专业化的管理队伍。
目前，风景名胜区的资源与环境保护的专业机构不健全，风景名胜区的管理干部调动比较频繁，从事风景资源管理和保护的专业干部、技术人员严重匮乏，一线干部队伍的学识水平和专业素质不适应风景名胜区事业发展的需要。从根本上讲，缺乏对各级风景名胜区管理干部的系统培训，缺乏风景名胜管理人才资源的社会储备，缺乏风景名胜资源的研究机构。
四、提高风景名胜资源社会效益的对策和建议
1．对风景名胜资源的保护与发展是为了建立人与自然的和谐。
党中央、国务院对我国自然与文化遗产资源保护工作高度重视，特别是近年来，为保护加强全国风景名胜区的管理、规划和保护工作，修订了《风景名胜区条例》，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理提出了更加明确的要求。温家宝总理早在1999年12月召开的全国城乡规划工作会议上就强调指出：“要切实加强对风景名胜区保护和利用工作的领导，按照严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，把风景名胜区保护、建设和管理好。”“搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键是管理。”
改革开放以来，我国物质文明和精神文明建设取得了显著的成效，广大公众不仅仅在风景名胜区游览、休憩或进行科学文化活动，而且对风景名胜资源的保护意识有很大的提高，尤其是新闻媒体、专家学者的积极有力监督，对风景名胜资源的保护起到了很大的作用。但目前我国自然与文化遗产资源保护的任务还非常严峻。有些风景名胜区内仍然存在开矿、建水库、盖房、伐木等破坏山体、森林、植被的现象；有的地方旅游开发任意破坏自然景观和人文环境；有的地方将国家级风景名胜区的经营权整体承包给企业。究其原因，主要还是因为保护和发展的关系没有处理好，近期发展与长远发展的关系没有处理好，国家利益和地方利益没有处理好。
近些年，风景名胜区建设得到了较快发展，各项收益有了显著改善，资源保护与地方经济发展的矛盾就显现了出来。地方要将风景名胜区作为带动地方经济发展的重要区域和平台；国家要求对风景名胜资源要严格进行保护，尤其是核心景区不能破坏。实际上，这并不是一对矛盾，而且可以和谐相处。要充分认识到风景名胜资源是一种不可再生、稀缺的宝贵资源，是国家和民族的最大财富。随着城乡居民生活水平的提高，休闲、度假、旅游将成为发展最快的一个行业，只有保护好风景名胜资源，才能成为地方发展的永久财富。只要从国家和民族的利益考虑、从地方经济长远发展方面着想，就会认识到保护是为了发展，想持续发展，就要更好地保护好风景名胜资源。有了这种认识以后，就能够处理好风景名胜资源保护、地方经济发展与部门利益之间的关系。
2．处理好景区内各方利益主体的关系，是建立和谐景区的关键。
建立和谐社会，关键在于协调好利益关系和调整好分配关系。风景名胜区管理上的主要矛盾是部门和单位利益之间的矛盾。有的国家级风景名胜区内有部队、工厂、政府、村庄和寺庙，这些单位和部门都是在没有确立为国家级风景名胜区之前就已经存在的。要想将这些部门和单位外迁或强化对他们的管理，必然会影响他们的权益和利益。所以不能简单处理这类事情，要做好充分的调查研究，制订切实可行的实施方案，反复征求相关方的意见，将问题和矛盾尽量解决在方案之前。不能轻率地做出迁移或一些限制性的决定，这样容易激化矛盾，无助于问题的解决。有的风景名胜区因为迁移或管理上的矛盾，就出现了以枪对垒、以死相拼和群体上访的现象。所以在制定景区内相关单位的整体迁移或逐步迁移计划和政策时，要充分考虑景区内相关主体各方利益，制定比较完善的拆迁补偿和安置政策。
按照《风景名胜区条例》第二十七条要求：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区设立各类开发区或在核心景区内建设宾馆、招待所、疗养院、培训中心以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，按照风景名胜区规划逐步迁出。”所以，在风景名胜区尤其是核心景区内与资源保护无关的建筑物、构筑物都要逐步进行拆除。景区内的相关部门和单位，也要顾全大局，以国家利益为重，不可提出非理性补偿和安置的要求，要正确认识到保护风景名胜资源是公众利益。地方政府要认真落实国家的法规，在土地供应方面、财政方面、政策配套方面都要给予大力支持和高度重视。没有地方政府的强有力支持，风景名胜区保护、管理和发展工作是很难到位的。
3．安置好景区农民的就业和生活，是创建和谐景区的首要条件。
大部分国家级风景名胜区的核心景区内都生活着几千到数万个农民，他们世代在这块土地上生存和发展。按照国家《风景名胜区条例》的规定，不允许在风景名胜区的规划范围内进行开荒、开矿、伐木、采摘野果等活动。开荒、砍材、采果是不允许的；当地年轻人结婚建房也受到了严格的限制；集体企业也不能扩大生产规模，这样就限制了景区内农民的生产、生活和发展的空间。在尚没有对景区内农民进行迁移或安置的情况下，对他们的生产、生活和发展应当有所考虑。能迁移出去的，应当尽快进行迁移，并在土地、住房、安家和孩子上学等方面给予政策上的扶持，不要因为迁移而降低他们的生活水平和发展能力。暂时不能从景区迁移出去的农民，要尽量解决他们的生活和就业问题，使他们能有一个比较稳定的收入。
要充分认识，只有解决好景区内农民的生活问题、居住问题，风景名胜资源的保护工作才能开展顺利；只有使景区的广大职工和农民都认识到保护资源的重要性，并与他们的利益有直接关系，才能调动起大家保护风景名胜资源的热情和积极性。
所以我们在考虑景区原住民的迁移和安置时，要使他们家庭的收入有明显提高，生活质量有明显改善，景区的管理工作和农民的思想工作就和谐了。
4．保护好游客的利益和权益，促进景区可持续发展。
由于我国经济持续稳定发展，人民生活水平的逐步提高，社会文明的不断进步，公众对精神文化生活的要求也在提高，城镇化、工业化进程与人类生存自然环境形成的反差逐渐加大，大家对自然生态环境与历史文化景观的向往和依赖也愈加明显，自然和文化遗产资源已经成为旅游文化活动非常重要的环境。
目前，有些风景名胜区并没有认识到提高风景名胜区管理水平，保护广大旅客的利益是关系到景区可持续发展的重要问题。保持景区的景观优美、独特，环境干净、整洁都非常重要，但我们的一切工作必须在建立以人为本的前提下，所创造的一切都是为人们提供最佳的服务。在景区内影响旅客利益或权益的主要表现为拉客、宰客、黑租、黑导；饭店商店缺斤少两等现象，这些都会影响旅游者的心情，破坏了景区的旅游环境，影响了景区对外的形象。所以保护好广大旅客的利益和权益，实际上就是建立和巩固了景区发展的基础，这可是关系到风景名胜事业的兴衰问题，关系到风景名胜区在公众中的形象问题，关系到景区可持续发展问题。
保护好旅客的利益和权益在管理方面，需要注意抓好每一个细节、环节。比如当有黑导游出现时，就要说服、教育，以及实行一对一跟踪管理，让他没有市场；对景区内的车辆要实行规范化管理，使黑出租车没有空子可钻；宾馆、饭店、商店都要实行公平交易，要进行明码标价。只要从以人为本角度思考，一切为游客着想，就能提高管理水平，游客的权益和利益就能得到保证；就会扩大风景名胜区对外的形象和影响力，吸引来更多的嘉宾。
5．理顺风景名胜区的管理体制，是保护和发展好景区工作的基础。
我国的风景名胜资源所有权是通过各级政府或风景名胜区政府机构的行政管理加以体现的，风景名胜资源的支配权和收益权分属各级地方主管部门。目前，地方利益、部门利益以及相关方利益往往交织在一起。在许多风景区内实行的是多头管理，林业、地质、水利、电力等都参与景区内相关资源方面的管理。于是乎，一个完整的资源，形成了分割的局面，使国家级风景名胜区的规划难以实施，执法工作难以开展，资源的保护效果难以保证。再加上地方有些部门不同程度地干预或插手风景区的相关事务，资源保护和管理工作的形势十分严峻。出现这种情况的主要原因，还是由于风景名胜区的管理体制不顺，缺乏管理手段，减弱了管理能力，已经严重影响了对风景名胜资源的保护、法规的落实和规划的实施。
理顺国家级风景名胜区管理体制主要应当从以下几方面考虑：
一是要明确风景名胜资源的权属问题。既然风景名胜资源是国家资源，国家级风景名胜区是经过国务院批准设立的，在风景名胜区的规划范围内任何政府、组织和部门都无权使用、占有和破坏资源。如果确实需要使用风景名胜区内的资源或改变它的原始生态和环境，应当上报国务院进行审批。
二是要明确规定国家级风景名胜区管理机构的性质、职能和级别。虽然目前大部分风景名胜区的管理人员都是事业编制，所行使的是代政府管理职能，但由于职能方面并没有按照《风景名胜区条例》中所赋予的管理权限，再加上许多地方将风景名胜资源作为经济发展、旅游发展、招商引资的窗口和平台，必然易于出现经济化、市场化的发展趋势，给风景名胜资源保护和管理工作带来了困难。
既然风景名胜资源是国家最珍贵的财富，各级政府有责任将这些财富保护好、管理好、发展好，靠目前的体制和职能是很难完成好这项工作任务的。要把保护风景名胜资源作为政府的重要职能，风景区的管理机构应当直接隶属政府机构，其管理人员列入公务员系列。
国家级风景名胜区管理机构，所行使的是国家法规所规定的权限，可见其任务之艰巨、地位之重要。如果级别太低，职能太弱，执法队伍太乱，管理就难以到位。国家应当统一规定国家级风景名胜区机构名称、级别和挂靠在哪一级政府。我们认为国家级风景名胜区的管理机构不能低于处级，挂靠的政府不能低于市级（地级单位），最好实行省级政府统一管理。这样的组织机构对保护风景名胜资源非常有利。
三是要实行综合执法，强化对风景名胜资源的保护和管理力度。国家确定设立风景名胜区，目的就是要对风景名胜资源实行统一规划、统一管理和统一保护，要把风景名胜区的资源作为一个整体来管理，不要人为地进行分割。但有的国家级风景名胜区，尤其是在核心景区的几公里或几十公里范围内，就有7~8个执法队伍同时在执法，如公安、城建、环保、文化、林业、水利等。这样重叠设置执法队伍，既浪费人力、物力、财力，又影响了执法的效果和效率。
国家风景名胜区内的执法任务是非常重要的，他关系到风景区规划的实施、资源的保护和监督、生态环境的管理等多方面的内容。为强化管理，应当建立统一执法队伍，明确职能、任务和责任。对各行业的执法任务进行明确的分工和调配，只有这样，才能保证风景名胜区规划的实施准确性和资源保护的效果。
6．加大风景名胜资源的科学研究，提高景区所在地主要领导和管理人员的认识和能力。
由于我国的风景名胜区是改革开放以后才逐步发展起来的，以前既没有机构，也没有这方面的人才，更没有这方面的管理经验。再加上风景名胜区的管理干部调动比较频繁，从事风景名胜资源管理和保护的专业干部、技术人员严重匮乏，一线干部队伍的学识水平和专业素质不适应风景名胜区事业发展的需要。许多风景名胜区所在地政府的领导同志，对风景名胜区和风景名胜资源的性质、地位、作用和价值取向研究不够、认识不足，尤其是对风景名胜区的人文资源和自然生态环境的保护观念淡薄，用管理经济或管理旅游的方式来管理风景名胜资源，在资源管理的指导思想上存在误区。
为提高对风景名胜资源的管理能力和水平问题，应当抓好以下几项工作。一是要把风景名胜区所在地政府的主要领导干部作为培训重点，以此来增强地方主要领导和决策部门对风景名胜资源的认识和保护意识。要充分发挥我部市长班和市长协会在这方面的优势和作用。二是要建立风景名胜资源保护研究体系，充分调动、整合涉及风景科学多方面的科技人力资源，加强与科研部门和大专院校科研人员的广泛合作，更好地服务于风景资源的管理和保护工作。三是要建立对风景名胜区一线管理干部长期培训制度，提高这些干部的专业技术、管理水平和执行法律法规能力。
我国的风景名胜资源是世界上最多的、最好的，如何将这些宝贵的资源开发、利用和保护好，为当代人们造福，为子孙后代留下宝贵的遗产，是我们各级政府的责任。我们要使风景名胜资源不仅能产生经济效益，更要服务于大众，使其产生长期的社会效益。 建设部政策研究中心
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