中国的三北防护林体系建设三十年(1978—2008)_Page2

　　建设重点三北地区生态脆弱，治理难度大、任务重。建设中，在坚持防沙治沙、水土保持、农田防护林三大重点的同时，根据不同时期、不同阶段国民经济和社会发展的重点，突出工程建设主攻方向，明确治理目标、重点与任务，有计划、有重点、有步骤地推进工程建设。一期工程按照因地制宜、因害设防的基本原则，在农牧交错地带的长城沿线紧密结合基本农田和基本草牧场建设，确定了194个重点建设县，将70%的国家专项投资和70%的建设任务安排到这些重点县，重点开展了以营造农田防护林、牧场防护林、重点地区防风固沙林、水土保持林为主体的防护林建设。二期工程在巩固完善已有农田防护林体系建设的同时，重点安排京津周围绿化工程、京包—包兰铁路两侧等5个重点工程，并将山西昕水河流域等确定为生态经济型防护林示范区。三期工程在巩固已有建设成果的基础上，又提出率先在东北三省和京津两市以及西部八省73个县建设区域性防护林体系的奋斗目标，把建设以农田防护林为主的区域性防护林体系作为工程建设的重中之重，在计划资金上优先予以保证，在科技推广上重点给予支持，在政策措施上优先予以扶持。四期工程根据国家批复三北工程建设以防沙治沙为重点的基本要求，在工程建设中又把科尔沁、毛乌素、呼伦贝尔、河西走廊、新疆绿洲外围等作为工程建设的重点，将国家下达投资和安排建设任务的70%以上用于防沙治沙。

　　三、政策与行动

　　30年来，中国政府非常重视三北工程建设，在组织实施工程建设过程中，推行了一系列行之有效的管理措施和政策措施。

　　工程管理在工程建设中，坚持以质量管理为主线，以改革为动力，不断强化工程管理。一是强化组织管理。为了加强工程建设的领导，国务院成立了三北防护林建设领导小组，研究确定工程建设的重大事项。工程建设由国家林业局主管。国家林业局三北防护林建设局具体负责工程的规划、计划、督导、检查，各级林业部门成立工程建设专管机构，或固定专管人员，负责本省区工程建设的组织管理工作，各乡镇林业站负责工程的组织实施工作，形成了从中央到地方，从决策到实施紧密结合的工程管理体系，为工程建设提供了有力的组织保障。并在实施过程中先后制定了工程建设的技术、计划、资金、等管理办法、规程和标准，使三北工程建设从种苗准备到检查验收全过程的每一个环节管理都有章可循，推进了工程建设组织管理逐步走上制度化、规范化的轨道。二是加强计划管理。在工程建设中，不断创新工程建设管理机制，积极推行招标制，对一些重点建设项目公开招标，专家评议，民主决策，择优扶持；推行合同制管理，层层签订建设任务合同书，明确项目规模、内容、质量、建设期限及职责，根据任务完成情况兑现国家补助资金，做到任务、资金和责任三落实；推行监理制，加强质量监督；推行检查通报制，对计划执行落实情况定期或不定期进行检查，并将检查结果及时通报。二是严格资金管理。对工程建设资金实行专款、专账、专用，单独管理；定期或不定期对三北工程专项资金的管理和使用情况进行检查，发现问题及时纠正；开展三北专项资金专项审计，杜绝挤占、挪用、改变投向等现象。三是全面推行质量管理。建立技术干部承包责任制，各级林业主管部门的工程技术人员进行现场指导和技术把关，实行技术承包，做到责、权、利相结合；实行质量检查验收制度，对造林质量实行全过程跟踪管理，定期进行多方位的质量评估；建立重点项目通报制度，将重点项目检查验收的结果进行通报。

　　建设机制 30年来，始终把创新作为推动工程建设的根本动力，在改革中创新，在创新中发展，在发展中提高。一期工程建设期间，试行了经济合同制，实行任务、投资、期限、负责人四落实，用经济手段对工程建设进行管理，有力地促进了工程建设。二期工程期间，在强化各级政府的目标责任制的同时，大力推行工程造林，建设项目按程序立项、按设计施工、按项目投资、按标准检查验收，做到计划与规划衔接，投资与质量、任务挂钩，验收结果与奖惩兑现。三期工程建设期间，进一步强化了各级政府的目标责任制，确定了“五长”（省长、地市长、县市长、乡镇长、村长）工程建设负责制和干部任期绿化目标责任制，坚持每年逐级签订责任状，进一步明确了各级政府主要领导抓工程建设的责任与职责，保证了工程建设的健康发展。四期工程建设期间，建立了目标明确到省、任务分配到省、投资下达到省、责任落实到省的“四到省制度”，增强了各地的积极性、主动性和创造性。各地在工程建设中普遍推行了项目法人制、招投标制、报账制，监理制，提高了工程建设科学管理的水平。

　　科技支撑 30年来，把科技创新作为提高工程建设质量的关键因素来抓，切实加大科技攻关和适用技术推广工作力度。一是大力开展技术创新。为了突破工程建设造林成活率低、保存率低的技术瓶颈，从三北地区干旱少雨的实际出发，组织科研、教学单位开展科技攻关，推广应用了以抗旱造林技术为主的系列适用技术，使造林成活率提高了23%。同时，在飞机播种造林技术上，突破了年降雨量200毫米以下不宜飞播的“禁区”。二是大力开展推广方式转变。在工程建设中，按照不同类型区，实行由推广单项技术向综合配套技术的转变，组装配套造林、营林、经营等综合技术措施，建设科技试验示范区，探索总结治理模式。先后推广了先进适用技术1200多项，推广面积达到300多万公顷，造林保存率由过去的60%提高到85%以上。同时从工程建设国家专项投资中拿出10%的资金专门用于适用技术的推广，保证了科技推广工作的开展。三是大力开展造林模式创新。在三北地区，按照防沙治沙、水土保持和农田防护林建设的要求，总结推广应用了100多种造林模式。并按照功能布局需要，在三北地区推广了生态防护型、生态经济型、生态景观型防护林建设。

　　建设政策　30年来，根据不同阶段的社会经济发展情况，工程建设始终以改革为动力，不断调整、改革和完善工程建设的管理体制、营造林机制和投资模式，努力创造有利于工程建设良性发展的经济政策环境。一期工程上马不久，各地结合农村联产承包责任制的落实，大力推行了承包造林、“谁造谁有，允许继承和转让”和“国家、集体、个人一起上”的政策，促进了造林生产责权利的结合，明晰了产权关系，调动了农民的造林积极性。二期工程期间，随着农村改革的深入，结合农村双层经营体制改革和全民义务植树等政策的实施，推行“两工”(义务工和劳动积累工)造林和“四统一分”（统一规划、统一标准、统一造林、统一验收、分户经营）的统分结合的造林政策，探索了工程建设新的组织形式和利益激励机制，促进了按山系、按流域的规模治理。三期工程期间，随着我国法制的不断建立，生产要素市场的日益发展和农村经济状况的改善，开始推行“四荒”拍卖和股份合作制造林政策，制定、出台了一系列有利于“四荒”拍卖的政策和办法，鼓励不同经济成分主体，充分调动了社会团体和农户投身于工程建设的积极性。四期工程期间，随着发展非公有制林业、林权制度改革等政策措施的实施，把集体林分家到户，国有林家庭承包，明确了林地的使用权，放活了林地经营权，落实了林木的处置权，农民成为了山林的主人，促进了以公有制为主体，多种所有制经济成份并存格局的形成与发展。

　　种苗工作三北工程建设始终把种苗工作作为工程建设的第一道生产环节，不断强化种苗的基础地位。一是加强了良种繁育和采种基地建设。先后设立优良灌木采种基地2.6万多公顷，建设了樟子松、落叶松、油松等一批种子园和母树林，为工程建设提供了大量优质林木种子。二是建立了以国有场圃为龙头，以乡村苗圃为骨干、以村户育苗为补充的多层次苗木生产体系，为工程建设提供数量充足，品种对路，质量优良的苗木。三是加强了种苗技术推广，大力推广了容器育苗、组培苗、全光育苗等新技术，使育苗水平得到了进一步提高。四是加强骨干苗圃建设，大力推广合同制育苗。在三北地区选择了一批自然条件好，有一定生产规模，有一定基础的乡村苗圃，在资金上给予扶持，定向培育优质苗木。五是加强种苗信息管理和服务工作。建立了三北地区种苗信息网，适时提供种苗供需信息，促进种苗的余缺调剂，保证了种苗与造林衔接。

　　国际合作三北工程是伴随我国改革开放启动建设的一项大型林业生态工程，从建设开始就受到了国内外的广泛关注。特别是进入上世纪90年代以来，生态环境保护与生态建设呈现出前所未有的全球化发展态势，保护和改善生态环境成为国际政治、经济和社会广泛关注的焦点和热点。截至2006年底，三北地区有德国、日本、美国、意大利等25个国家和全球环境基金、世界银行、联合国粮农组织、开发计划署等10多个国际组织和社会团体援助的林业或以林业为主体的项目58 项，援助资金超过16亿元人民币，援助领域涉及防治荒漠化、湿地恢复与重建、治理水土流失、林木育种与改良、机械化造林、森林病虫害防治、林业产业开发、科技推广体系建设、森林资源监测管理和信息系统建设等方面。同时，先后有50多个国家、地区和国际组织的领导人和技术人员到三北地区考察三北工程建设。

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