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仙居县风景名胜资源如何有效开发利用和管理

[日期：2007-10-04] 来源：仙居县风景旅游管理局作者：发表评论(1)打印

仙居境内旅游资源十分丰富，拥有一处国家重点风景名胜区,十处县级风景名胜区。总计面积约有215平方公里,其中国家级风景名胜区158平方公里,市级风景名胜区12平方公里，十个县级风景名胜区约45平方公里。由神仙居、景星岩、十三都、公盂岩、淡竹五大景区组成的仙居风景名胜区以奇、险、清、幽为主要特点。山脉相变强烈，岩性复杂，地貌多样，景观各异，特色非常鲜明。仙居境内的下汤新石器文化、全国八大奇文之一的蝌蚪文、全国最大摩崖石刻大“佛”字、浙江第一古街皤滩古镇等都具有鲜明的特色。近年来，在仙居县委、县政府和上级有关部门的正确领导下，认真贯彻“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针，坚持以保护为前提、规划为基础、不断加强景区的建设和管理，使景区的软硬件设施得到了全面改善，景区环境效益、社会效益和经济效益不断提高。2006年全县景区接待游客达215万人次，旅游总收入9.2亿元，仙居正逐渐向“长三角地区重要的旅游休闲胜地”这一宏伟目标迈进。

一、背景及存在的问题

风景名胜资源是旅游业发展的重要平台和载体。从我省旅游业发展实际来看，一个风景名胜资源大县（市）往往就是一个旅游强县（市），如舟山市、乐清市等。我县风景名胜资源也相当丰富，现有一处国家级风景名胜区，一处市级风景名胜区，十处县级风景名胜区，占全县国土总面积的十分之一，远远高出全国以及浙江省平均水平。自仙居旅游业开发以来，县委县政府和风景旅游管理局等相关部门认真贯彻党中央、国务院关于加强风景名胜区保护与管理的方针政策，做了大量扎实的工作，逐步建立起了教完善的管理机构，使风景名胜区管理工作进一步加强，自然文化资源得到有效保护，游览条件得到根本改善，接待人次和旅游收入不断增长。开发利用风景名胜资源，大力发展旅游业成为了丰富人民文化生活、改善生态环境质量、拉动地域经济增长，特别是帮助“老、少、边、穷”地区脱贫致富的一条有效途径。

这些是令人可喜的一面，也是有目共睹的成绩。但我们也应清醒认识到风景名胜资源保护利用工作中存在的一些突出问题和不足。我县目前已经开发了七个景区，在开发与建设过程中主要存在着以下问题：一是开发程序不明确；二是规划工作跟不上风景名胜区事业发展的需要；三是广大干部群众在有序开发和合理利用关系认识上仍存在偏差，有的甚至随意开发；四是生态环境受到一定程度破坏；五是景区资源保护和基础设施建设资金缺乏；由于种种原因，近年来，我们的一些风景名胜资源遭到破坏。究其原因，是人们在市场经济大环境下受经济利益和急功近利意识的驱动，对风景名胜区真正意义和风景名胜资源的不可再生性、脆弱性和珍贵性缺乏正确认识，忽视了对风景名胜资源的科学界定、合理开发和严格管理，以致在开发建设中出现不少误区。十六届三中全会提出人与自然和谐发展，为风景名胜区的保护提供了强大的理论依据。风景名胜资源是大自然的恩赐和祖先留给我们的宝贵遗产，是不可再生的珍贵资源，一旦遇到破坏，景区也就失去了它的观赏价值和人文科学价值。就目前出现的日益紧迫、严峻的风景名胜资源保护形势来看，我们必须进一步研究和落实可操作的有效措施和办法，长抓不懈、毫不放松，以确保我县风景名胜资源的永续利用和旅游业的可持续发展。

二、对策及建议

    为有效利用、合理开发我县的风景资源，结合我县风景名胜行业现状，对策如下：
（一）增强资源意识，合理开发利用风景名胜资源。
衡量风景名胜区工作的优劣，不能仅仅看旅游业发展得如何，更不能看旅游开发的程度有多深，而要看这种发展是否与资源和环境的承载量相协调，要看发展是否适度，只有合理利用资源，风景名胜事业才能发展，旅游业才有希望。
    1、明确相关职责。风景名胜资源属国家所有。风景名胜资源实行有偿开发经营。县政府授权县风景旅游管理局实施风景名胜资源开发经营权的出让，各有关部门按各自职责做好工作。对于拟开发的项目，由所在乡镇（街道）负责项目的政策处理，招商局负责办理项目报批，相关部门协助配合。
    2、明确开发程序。风景名胜资源开发经营权的出让依下列程序：①县风景旅游管理局根据已批准的风景名胜区规划和仙居旅游发展实际编制项目建议书（包括资源评价、投资下限及阶段目标），按管理权限经相关部门审核同意后，方可进行公开出让，出让前在媒体上公告。②有投资意向的法人、其他组织或个人到县风景旅游管理局办理报名手续，根据项目建议书在2个月内提交项目可行性研究报告、银行资信证明等相关材料，由县风景旅游管理局负责资格审查，确定项目开发经营权候选人。③通过资格审查的开发经营权候选人有两个或两个以上时，开发经营权进行公开出让，出让底价：项目建议书的投资下限×风景资源的级差系数（国家级为2%、省级为1.5%、省级以下为1%），出价高者确定为项目开发经营权人。通过资格审查的开发经营权候选人只有一个，需要进行协议出让，由县政府常务会议研究决定。开发经营权受让人要交纳相应的开发经营权出让费（即项目建议书的投资下限×风景资源的级差系数）。④开发经营权受让人在履行下列义务后，方可签订项目开发经营协议书：一是交纳开发经营权出让费；二是编制项目开发的修建性详细规划，根据资源的管理权限进行报批，获批准的；三是交纳项目开发所涉及的政策处理费用；四是完成项目立项及相关手续报批；五是交纳项目实施履约保证金（国家级风景名胜资源按项目可行性研究报告中投资总额的3%交纳，省级风景名胜资源按项目可行性研究报告中投资总额的2%交纳，省级以下风景名胜资源按项目可行性研究报告中投资总额的1%交纳）。
    3、加强监管力度。①为了保证项目顺利开发建设，规定开发经营权不得自行转让，若要转让必须报县政府常务会议研究决定。②按规定交纳风景名胜区维护管理费，目前维护管理费的执行标准已经上报省物价厅批准核定。③为了保证规划的有效性，要求开发经营权人严格按照规划实施景区开发建设，县风景旅游管理局及有关单位进行监督、检查，避免景区自然生态受到破坏。
    4、明确制约机制。①为了确保项目能顺利对外营业，要求开发经营权人字签订开发经营权协议之日起两年内完成建设项目并对外营业，投资方在出具相关部门综合验收报告后，县风景旅游管理局返还项目实施履约保证金（连同银行利息）；两年内未开工建设的，视作自动放弃开发经营权，县风景旅游管理局有权收回项目开发经营权，并没收履约保证金；两年内工作未能竣工对外营业的，除不可抗力外，由县风景旅游管理局报请县政府常务会议研究决定收回开发经营权，并予以没收履约保证金。②根据相关法律法规，规定了开发经营权的期限为40年，到期后由县风景旅游管理局收回。
   5、设立保护资金。风景名胜区是一项资源保护型的社会公益事业，不以追求和获取重大经济效益为目的。从我县风景名胜区资源保护现状来看，风景名胜区维护建设费没有固定收入来源，地方财政困难，很多景区门票等经营收入只能维护正常办公开支，很难有大的投入进行资源保护和开发建设。横向观看别地的一些景区在经费困难的情况下不得不在核心景区建设经营性项目以此增加收入，从而加大了景区“商业化”、“人工化”的趋势。有鉴于此，我们应加快设立风景名胜资源开发保护专项基金并实施风景名胜资源有偿使用，以此确保风景名胜区保护资金的稳定渠道。目前我们可以采取的有效方法，积极引入社会资金，多方筹措景区保护资金，积极探索多元投资开发建设风景名胜区的新路子。风景名胜区区可通过抵押贷款融资、项目招商引资等方式，广泛吸纳资本参与景区基础设施和保护设施的建设。
（二）严格保护，促进风景名胜资源可持续利用。
     在风景资源的开发利用中，我们既不能为保护而把资源封闭起来，使其与世隔绝，也不能只利用而不保护，我们应以科学发展观指导和统揽风景名胜区的各项工作，突出保护的永恒主题，正确处理好局部利益和全局利益，眼前利益和长远利益关系，加大资源保护力度，防止和杜绝种种急功近利的破坏性开发事情的发生。
    1、加大风景资源保护的宣传力度。利用多种方式对国务院《风景名胜区条例》和《浙江省风景名胜区管理条例》以及相关政策法规进行大力宣传，重点加强了对农村基层的宣传教育，使保护工作深入人心。
     2、协调相关部门，共同做好风景资源保护工作。要求凡在仙居县境内申请进行矿山资源开发、河道采砂的，均须把风景旅游局意见作为前置审查条件，在前置审查中，对于地处国家级、县级风景名胜区及外围保护地带内，风景资源等级相对高的区域一律进行否定，做到防患于未然，从源头上防止破坏风景资源事件的发生。
    3、开展多种方式，切实做好风景资源的保护工作。对景区进行林相改造规划设计以及林地实施林相改造等多种保护措施。在今后的保护工作上，我们将进一步探讨可行性保护措施，加大资金投资力度，以促进风景名胜事业可持续发展。
    4、加快风景名胜区规划编制进度。搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理。因此必须把风景名胜区规划编制工作当作当前的一项首要任务来抓，安排专项资金，高起点、高标准、高质量地编制好景区总体规划。风景名胜区规划中要划定核心保护区范围，制定专项保护规划，确定保护重点和保护措施。核心保护区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设。同时，我们要求风景名胜区的所有建设行为必须严格按照规划实施。各景区详细规划必须在总体规划审批的基础上开展编制，确保详规编制的科学性，从而保证风景名胜资源的永续利用。
    风景名胜资源是旅游产业可持续发展的根基和命脉，风景名胜区事业与旅游产业是息息相关，我们要本着对历史负责，对人民负责,对后代负责的态度，进一步明确自己的职责，不断加强调查研究，完善各项规章制度，在保护中求发展，在发展中促保护，为把我县建设成为一个风景名胜强县、一个旅游强县而不懈努力！

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