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看国外如何管理国家公园经费

[日期：2008-06-12] 来源：资源网作者：王永生发表评论(0)打印

　　国家公园已经是一个存在了一百多年的普遍的制度，尽管各国之间有差别，但其基本理念是一致的：即它是公益性的，以保护“生态完整性和纪念完整性”为基本原则。尽管世界各国对国家公园的管理和经营方式各具特色，但大的趋势是依法管理，经费主要由国家财政开支。国家公园有经济收入，但是它本身没有定位于以赢利为目标的组织。当然，国家公园自身也在变化中，近20年来，由于国际旅游事业的兴旺及全球对生态环境的日益关注，更促使国家公园为适应可持续旅游而更加成熟和更加普遍地建立。

　　一、门票的作用

　　国家公园门票最主要的作用有两个：第一，限制游客的数量。当一个风景区的环境容量与游客的需求量相比要大得多时，考虑到对资源的有效利用，可以采取免费政策；当公共开放政策与游客服务需求不断上升，需求量超过零价格资源容量时，有必要收取费用以维持合理的游客容量。第二，对公园设计建设投入和保护投入的某种补偿。

　　由上述门票的两个特点可以明确，国家公园的门票不是市场供求关系的产物，其定价不受市场的影响，它在满足人们享受公共资源的前提条件下，是保护资源的一种手段。

　　二、改善资金管理，拓宽资金来源渠道

　　建设国家公园普遍感到头痛的就是资金短缺。这除了资金来源不足，还有资金管理不善的原因。

　　资金来源不足，公园经营者不能“等、靠、要”，而要开动脑筋，想方设法，筹集资金。常见资金来源渠道有：（1）国家支持；（2）地方集资；（3）吸引外资；（4）自筹资金。拓宽资金来源渠道主要指后三种。对于地方集资，形式多种多样，如采取联营，按股受益，共担风险。也可吸引私人部门直接参与投资，承担某些公园设施建设。各国根据本国国情，引导外资流向国家公园建设及旅游开发是一条可行途径，有关部门会采取一些优惠措施。自筹资金包括土地有偿使用、门票收入、其他经营收入、贷款募捐等。

　　改善资金管理包括以下几方面内容：（1）对资金用途的管理，严格控制国家公园宝贵资源的出卖，加强土地有偿使用、树木砍伐等管理；（2）对资金用途的管理，一是专款专用，不能任意挪借，二是加强开发项目的科学论证，使资金使用更为有效；（3）对公园经营收入的管理。明确公园的权益，在一般情况下，公园门票收入等应留归公园使用。

　　三、一些国家国家公园经费来源与管理

　　（一）美国国家公园经费来源与管理

　　美国国家公园管理局紧紧围绕两方面开展工作：一方面是切实保护好国家公园的自然资源与人文资源；另一方面是向公众提供宣传、讲解、培训、科学知识等方面的服务，把国家公园当作一个大自然博物馆来利用。对于公园的经济效益，无论从法律、政策，还是从规划原则，或者是具体管理工作当中，都没有什么具体要求。上级更不会对下级下达经济创收的指标。国家公园内部必要的某些商业服务设施，由特许经营处向社会招标，由私人公司承担。经济上与公园无关。公园管理机构是纯政府职能。

　　保护与利用——是遗产保护中的最主要矛盾，管理者的自身定位将直接影响到遗产保护的最终效果。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员，而不是业主的角色，对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利。

　　美国国家公园系统有15，000人，夏季另雇请9，000人，还有80，000名志愿者。每年国会拨款15亿美元，其中很少一部分来自各公园上交的入门费（7，000万美元）。国会拨款总额的2/3即10亿美元为工资开支，用于建设和维持的费用只有5亿美元。

　　如果光靠政府预算内拨款，国家公园能维持正常运转，但咬要开展社会活动就面临资金困难。美国社会所如何解决这个问题的呢？他们依靠两条腿走路，一方面靠政府，一方面靠非政府组织（NGO）。与国家公园相关的NGO数以百计，每个国家公园都有一些非政府组织帮助工作。如出版书刊、举办培训班、开展宣传教育、筹集资金、帮助公园购买土地、到社会开展游说活动等。非政府组织的这些活动，不仅为公园提供了直接帮助，更重要的是发动群众，提高人们的环境意识，从而更加自觉、主动地为国家公园事业作出贡献。“众人拾柴火焰高”，难怪美国的国家公园能够持续稳步地向前发展。

　　1965年美国国会通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益，轻资源保护的弊端。

　　今天美国的国家公园体系包括自然、历史、休闲三大块，共379个单位。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或者服务员的角色，而不是业主的角色。作为非赢利机构专注于自然文化遗产的保护与管理。日常开支由联邦政府拨款。国家公园体系内全面实行特许经营制度，公园的餐饮、住宿等服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。

　　国家公园作为社会公益事业，保护经费由联邦政府拨给国家公园管理局，每年20亿美元。专家说，美国约有1/3的国家公园买门票，2/3不买门票。门票，实际上只是汽车停车费。凡骑自行车和步行进入黄石公园的概不买票。

　　（二）德国国家公园经费来源与管理

　　德国1970年建立了其第一个国家公园──东巴伐利亚森林国家公园。1978年立法规定了国家公园的目的：第一，保护整个地区的生态环境；第二，保护处于自然状态和接近自然状态的生物；第三，在不影响环保目的的前提下，对当地居民进行宣传教育，开发旅游和疗养业；第四，国家爱公园不以盈利为目的。德国国家公园的规划和管理机构，成为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会。国家公园必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处的职责有：第一，提出并制定国家公园的规划和年度计划；第二，经营并管理国家公园及其设施；第三，保护、养护国家公园内的动植物，执行推广保护措施；第四，鼓励并参与有关科学考察和科学研究；第五，对公众进行宣传教育；第六，管理旅游和疗养业。

　　经营投入以政府投入为主。由于德国把国有林和国家公园的经营目标定位在以生态社会效益为主，因此把国有林和国家公园的经营开支纳入国家公共财政统一安排。原则上也是哪级所有的国有林和国家公园由哪一级财政负责。国有林场在每年年底前作出第二年生产经营计划和相应的财务收支计划，经上级林业部门审核汇总后报联邦或州财政批准后执行，其支出缺口全部由财政安排。因此，国有林场只有生产建设规模上的一些变化，而没有经费开支上的困难。国家公园因为没有什么收入，建设管理投入几乎全部由州财政负责。公园建设规划确定后，园外交通)也有部分园内主要汽车道*、电力、供水、环保等基础设施由相应主管部门按规划实施。园内汽车道、自行车道、步行道、停车场、标志牌等交通设施以及博物馆、展览室、信息室等科普设施，还有其他相应的一些设施则由公园按规划设计，通过上级林业部门审定后，由州财政安排拨款建设。公园建成或开园后，每年由州财政根据公园保护管理的需要，下拨一定数额的经费，用于工作人员工资费用开支和一些建设保护项目的支出。另外公园可接受一些社会捐赠。

　　（三）日本国家公园经费来源与管理

　　日本的国家公园由国家环境署署长主管，自然保护委员会协管。截至到1995年，日本拥有国家公园28个，总面积2.05万平方公里，占全国面积的5.4%.日本所有的国家公园都依照国家公园法进行规划管理。

　　1.公共设施的提供：公共设施由国家环境署和在环境署帮助下的地方共同提供，经费比例为1：2或1：3。公共设施的政策和公共设施的类型是：国家公园必须具备最优美的自然环境、风景点、自然小路、露营点、游客中心、卫生间和其他服务设施，以使人民共享自然。

　　2.游客集中区的美化与清洁：政府组织起由地方政府、特许承租人、科学家、当地群众等组成的志愿队伍，从事国家公园美化项目。这类志愿队伍约有40支，其所需经费的1/4由国家环境署资助，1/4来源于地方县政府，1/4来源于上一级政府，1/4来源于地方企业。

　　3.收购国家公园内的私人土地：日本的国家公园严格控制对环境或资源产生有害影响的人类活动，为此，那些不需经国家环境署特别批准的土地所有者，可以得到政府的补偿，以保证其遵守控制约定。补偿并且强化管理著名的生态系统的方式之一便是收购国家公园内的私人所有土地。收购政策始于1972年，收购的对象是那些重要区域，比如：特殊保护区、Ⅰ级特别区。1991年以后，扩展到Ⅱ级特别区。收购是通过地方政府发行公共债卷来实现的，债卷的偿还由中央政府承担。截至1995年3月，发行此类债卷共计123.4亿日元，收购国家公园内土地6507公顷。

　　（四）加拿大国家公园经费来源与管理

　　截至1997年，加拿大国家公园的面积为22万平方公里，约占国土面积的2.24%。从建立的时间来看，截至1930年国家公园的数量为14个，截止1970年国家公园的数量为20个，此后国家公园的数目几乎翻倍。可见最近30多年来是国家公园大规模建设的时期。从旅游利用情况看，1996～1997统计年度的游客人数为1450万人，相当于每年每平方公里达到65人。国家公园的建设主要依赖于政府投资，1996～1997财政年度的投资总额为1.82亿加元。国家公园内的旅游业也为政府和当地居民创造了经济利益。以班夫国家公园为例，1995年游客的花费为7.09亿加元，为各级政府创造了2.29亿加元的税收，为18619人提供了就业机会。

　　在土地利用方面，国家公园管理署可以出租、转让或特许用来为旅游者和当地居民建设必要的服务设施，租借者要缴纳一定的租金或税金，租借到期后，如果租用地不改作他用，国家公园管理署将和租借者签订一个新协议，让其继续租借。

　　（五）韩国国家公园经费来源与管理

　　从1967年建立第一个国家公园──智异山公园至今，韩国已经建立了20个国家公园。国立公园管理公团代表国家行使生态保护、研究等各项职能。

　　公园的入园费属于自行收入，用于人员工资等日常管理开支，基础设施的建设和维修由国家负责。

　　考虑到环境的承载力，国家公园推行自然环境轮休制度，1999年推广到12个国家公园的44条道路，10个植物群落损毁地。

　　在夏秋旅游旺季和公休日，国家公园开展野营地和栖息场所预约制度，避免了国家公园游客的过度集中，也提高了公园设施的利用率。

　　实行失业者免费入园制度，为他们提供休息空间。公园内推行公共劳动制度，雇佣失业者从事清洁公园的活动。

　　在韩国和美国，国家公园的经费基本上是1/2国家支出、1/2靠门票和社会捐助。

　　参考文献

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　　3.柳尚华.美国的国家公园系统及其管理[J].中国园林，Vol.15，No.1，1999.
　　4.董波.美国国家公园：起源、性质和功能[J].黑龙江水专学报，1996年第2期.
　　5.巴里.麦金托什著，刘述成译.美国国家公园的建立和发展[J].绵阳师范高等专科学校学报，Vol.20，No.6，2001.
　　6.王连勇著.加拿大国家公园规划与管理[M].重庆：西南师范大学出版社，2003.

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