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观点：城市总体规划批什么？
作为综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理远期发展与近期建设关系，指导城市合理发展的战略部署和纲领性文件，总体规划就如同美丽的蓝图一样，引导和调控着城市建设，保护和管理着城市空间资源，在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要作用。 随着总体规划编制工作的不断开展和逐步深入，对于城市总体规划的内容、审批、监督等问题，业内存在不同的观点。有人认为，当前的城市总体规划过于面面俱到、大而全，没有抓住更核心、更需要关注的城市问题，缺乏战略性和纲领性，建议给总体规划“瘦身”。有人则认为，城市总体规划还应当是综合性的、多要素的整体空间规划，如果城市总体规划“瘦身”到只有城市规模、城市布局等内容，其他的城市发展和建设要素就很难找到予以明确的载体。 针对城市总体规划批什么、谁来批、怎么批等问题，在2009年中国城市规划年会上，业内的专家、政府官员、从业人员，各抒已见，展开激烈的探讨与思想的碰撞。 城市规划编制体系存在与市场经济不匹配的因素 中国城市规划设计研究院规划所董珂博士分析到，当前的城市总体规划的编制，存在内容过于盲目、规划周期过长、公共利益维护得不够等问题，这些问题都是表面现象。本质上，主要是因为目前的规划编制体系和市场经济存在一些不匹配的因素，主要有两条：一是城市开发建设的主体与规划编制主体、编制内容的不对应；二是城市规划审批主体与管理事权的不对应。 他指出，城市总体规划的目的和作用主要是维护公众利益、维护局部微观利益、为城市政府提供决策咨询、为开发商提供合理的引导。 对城市总体规划的编制，他提出五点建议：第一，健全公共参与机制。第二，在公众利益必须补位的前提下，可以分成两部分——长远期的战略规划，内容比较宏观一些；近中期的建设规划，内容以微观战术性的为主。第三，建立实施评估机制。建立实施评估机制的核心并不是评估优劣，而是通过建立反馈的机制，以应对未来的不确定性。第四，强化刚性内容。第五，各年用地规模与当年人口规模挂钩。建议在人均建设用地标准的基础上，根据当年年末的人口统计来确定第二年的用地投放增量。 增加阶段性实施目标加强总规实施严肃性 山西省建设厅总规划师李锦生从加强对地方政府全面实施总体规划进行监控的角度，指出总体规划对于公共领域建设的内容应尽可能地明确，并且介绍了山西省在总体规划中增加了一个细致的批复，对不同阶段各项公共领域建设的具体指标加以明确的实践。 他指出，作为城市政府来讲，实施总体规划无非是为了实现公共领域的建设职能和公众利益的管制功能。前者主要包括基础设施、公园、绿地、交通等等。然而从实施情况来看，与这两个方面相比，政府更加重视的是规划里城市规模的实现。 他介绍到，为了保证总体规划落到实处，而不只是一张挂挂而已的图纸，山西省在总体规划的批件里头，增加了分阶段的实施目标，主要包括20项重要公共建设领域的目标，如：住房建设目标、中小学建设目标、基础设施建设目标、城市改建等内容。在2010年、2015年、2020年等不同阶段，这些目标要达到一个什么样的水平，在总体规划的批文里全部都有。 李锦生解释道：“之所以将总体规划细化到如此详细，是为了对其阶段性实施情况进行督查和评价。到2015年，我们将对总体规划的实施情况组织专家进行一次全面的评价。这对于当地政府来讲，加强了总体规划实施的严肃性。不是想不想实施的问题，而是只要写进去就必须实施。” 内容不同审批政府不同城市不同规划内容不同 广州市规划院总工程师王国恩指出，目前总体规划存在三个问题：第一，总体规划的内容非常庞杂，学科的内涵和外延不断扩张，我们自己工作的主体弄不清楚。第二，总体规划在深度上越来越细，专项研究越来越多，画出来的规划图越来越多、越来越漂亮，这些美丽的、理想的图纸，往往在实施中间全部变形。第三，整个审批的周期越来越长，有的少则两三年，多则四五年，甚至更长时间。等到批下来的时候，现状已经超过了规划。” 王国恩认为，需要上级政府进行审批的内容，包括四个方面：第一，是关于国家战略和总体战略的内容。第二，是区域统筹的和协调的基本内容。其中，区域生态保护、区域性基础设施的内容是重点。第三，是城市资源的合理利用与基本生态控制的内容。这一点深圳做得比较好，总体规划对基本生态控制线进行了立法，相反很多城市在这方面没有做到这一点，把当前的基本生态控制当成城市总体规划的一般性内容来进行控制。第四，是关于公共领域建设和保障性措施的内容。他认为，以上四个方面是构成上级政府审批城市总体规划最核心的内容。对于地方政府，对总体规划的关注主要包括两个内容：一是城市功能、布局的协调；二是城市总体规划实施的有序保障。 他指出，特大城市和一般中等城市在编制内容上是不一样的。对于特大城市来说，由于发展过程有不确定性，战略性是可变的，因此总体规划应更加注重城市的结构，应该赋予其更大的弹性；对于一般性的城市甚至是小城市，因其20年、30年的发展基本上是可以明确的，很少需要在战略上或者是方向上进行普遍性的调整。 把总体规划变成城市的总规、大家的总规 武汉市国土资源和规划局副局长刘奇志说，总体规划应当重视长远，落实到现实。只有落实到我们现在真正要建设的事情，才能把规划的作用发挥出来，不然就是一张美好的蓝图。他曾于上世纪90年代去过新加坡，感受最深的是不论到哪个部门大家讲的都是一个规划。而我们则是不同部门讲的是不同的规划。交通委员会讲的是交通的规划；电力部门讲的是电力规划……很多时候这些规划如果叠在一张图上的话，很多地方都是相互干扰的。 因此，他强调，规划应当起到引导作用，在什么地区进行近期建设比较合理，什么地区不合理。比如说建设居住区，应当配套相应的城市公共服务设施，形成合力，就不会出现在一些小区建成之后，公交没有、服务设施没有、生活不方便等一系列问题。 他说：“总体规划要靠大家去实施。一定要把我们的总规变成城市的总规、大家的总规，那个总规才是真正的总规。”
编辑：royal |
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