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环境司法：保护青山绿水的正义之剑
环境生态资源的保护，既是困扰人类的迫切的现实问题，也是事关子孙后代福址的长远问题；既是中国面临的全面、协调、可持续发展问题，也是需要全球共同治理的国际性问题。此时此刻，丹麦的哥本哈根正在召开全球气候变化大会，环境问题正越来越凸显其重要性，越来越影响到各国的政治、经济、外交战略部署，影响到社会发展和民生权益保障。促进环境的综合治理刻不容缓，司法作为不可或缺的重要手段，正日益受到各方面的高度重视。12月12日，我参加了天津南开大学环境司法研究中心与天津市高级人民法院联合举办的环境司法（天津）论坛。参与论坛的40余位专家学者、法官、行政官员分别从不同的角度对我国环境司法的现状、发展和未来展开了讨论，形成了一些有较高理论和实践参考价值的成果。《人民法院报》和《中国环境报》的记者到会采访，现将法院报记者采写的文章在此转发，请网友们一同感受论坛的氛围。
——2009年度环境司法（天津）论坛综述 人民法院报记者 窦玉梅 编者按：为积极应对环境问题对我国经济社会发展带来的影响，南开大学在国内高校中率先成立环境司法研究中心，汇集跨学科科研力量，联手司法机关和环境保护行政部门，希冀深化相关领域的应用法学研究，推动行政管理机构依法行政，助力司法机关更加充分地发挥职能作用，共同促进我国经济发展方式的转变。该中心与天津市高级人民法院于12月12日联合举办了环境司法（天津）论坛，吸引了40余位专家学者、法官、行政官员与会。现将有关情况整理刊发，以飨读者。 伴随着全球性环境危机的出现和日趋加剧，环境保护已成为包括中国在内的世界各国需要高度重视的问题之一。司法作为环境保护不可或缺的重要手段，正日益受到各方面的关注。12月12日，南开大学环境司法研究中心与天津市高级人民法院联合举办了2009年度环境司法（天津）论坛，来自学术界和司法实务界的代表与会，进行环境司法领域的理论研讨与经验交流，为创新环境司法理念与实践、提升环境司法能力与水平建言献策。 理念为先：开展环境司法研究的基本思考 什么是“环境司法”？从直观语义上看，它是对与环境相关的司法活动的称谓。从法学研究对象和目的看，与会代表认为，“环境司法”是针对现代社会中越来越突出的环境保护和发展中的司法问题，立足于司法实践层面，从整体上、系统上研究如何推进对环境资源、环境权益司法保护的一种研究范式。“环境司法”的概念决不仅是一种语词的翻新，而是探索在环境保护领域如何发挥好司法功能，如何实现法治化的蕴含深刻的理论问题。 环境司法研究不同于一般学科意义上的环境法学或是公共行政管理学研究，对这一论题要以包容、开放的姿态展开研究。它既可能涉及到刑法、民法、行政法、国际法等多学科的综合性研究，也可能涉及到公共环境资源保护、个体环境权益保障、公共利益和个人权益相互交织的纠纷解决的对策研究，还可能是专门针对如何以司法手段保护大气、水、土地、矿产、动植物等具体资源，或者司法如何应对声、光、电磁、水质、空气、核污染而导致公民等社会主体人身、财产、居住环境等侵权问题的专项研究。研究的具体问题应当紧紧围绕现实中的司法案例。研究的主要对象和素材包括了环境司法中涉及的立法问题、司法实践问题、媒体关注的热点和焦点问题、相关理论研究成果、具体案例等。 近几年来中国的环境司法研究取得了值得肯定和欣喜的进展，国家的环境法律法规以及政策也正逐步完善。这些都为司法机关处理环境纠纷案件提供了良好的氛围和法律依据。与会代表认为，对于自然资源司法保护的研究的目的并非是为了确立司法解决模式的唯一地位，摒弃当前的行政化模式，而是为了在司法模式与行政模式、诉讼模式和非诉讼模式之间寻求一种彼此制衡的平衡点，克服彼此的不足，以更好的确保自然资源法律的实施、自然资源纠纷的解决，最终实现个人利益、社会利益和环境利益的协调发展。 任重道远：环境司法的现状及存在的问题 我国的环境立法自90年代以来发展迅速：在资源和生态保护方面，相继出台了土地管理法、矿产资源管理法、水法、煤炭法、水土保持法等；在防灾减灾方面，制定了防震减灾法、防洪法和气象法等；在污染防治方面，先后制定了大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等。2002年我国第一部循环经济立法——清洁生产促进法出台，标志着我国环境污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。2009年1月1日起施行的循环经济促进法规定了一系列促进循环经济的制度。到目前为止，我国制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，颁布了环境保护行政法规50余项、部门规章和规范性文件近200件、军队环保法规和规章10余件、国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济的环境法律体系。 但有学者指出，依照现行的法律、法规以及司法实践来看，鉴于中国行政性的自然资源管理体制以及自然资源纠纷的复杂性和特殊性，国内自然资源纠纷解决呈现出“行政调解为主、以诉讼为辅”的解决模式，大体表现为“先协商、后仲裁、最后诉诸诉讼”的先后顺序，同时在立法层面上呈现出立法部门不统一、过于原则和抽象、立法冲突现象明显以及缺乏司法审查等缺陷，而在司法层面上法院对于此类纠纷案件缺乏实质上的解决权限。司法机构的弱势地位、重城市不重农村的政策导向、以牺牲农村利益发展工业、城市的历史遗留惯性、中国农村的分散性等，都造成了环境司法研究学者的一种矛盾和无奈心态：一方面真心希望司法尤其是法院能够在保护农民环境权益中发挥积极的作用；另一方面迫于中国现实的国情和特殊的政治、经济结构又不得不慨叹司法机构尤其是法院自身力量的薄弱以及法律权威性的不足，从而寄希望于中国的政治、经济体制改革以及公民法律意识的提高等这些比较“长远”的目标。 根据国家环境保护部的统计，从20世纪80年代中期到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右。进入21世纪以来数量迅速增加，2003年突破了50万件。2002年至2006年因环境问题的举报平均增长率约为87%。层出不穷的环境纠纷亦影响到审判领域，以近三年全国法院审结的涉及环境保护类的案件为例，破坏环境资源方面的犯罪案件逐年上升，2006年审结7982件，同比上升26.4%，2007年审结9157件，同比上升14.7%，2008年审结10204件，同比上升11.4%。涉及环境保护的民事、行政案件起伏较大，近三年来审结的民事案件分别为2146、1085、1509件，审结的行政案件分别为1183、2584、1601件。 相关数字结果显示，全国法院每年审结的环境污染损害赔偿案件的数量不多，受理的案件类型单一（刑事案件主要集中在盗伐、滥伐林木罪、非法占用农地罪、非法采矿罪的附带民事赔偿，民事行政案件主要集中在大气污染和水污染）。这些在很大程度上反映出环境污染的受害者起诉难、举证难、获得司法救济难的现实情况，当然也与司法机关在损害赔偿范围、赔偿责任确定等方面亟待进一步完善司法标准有一定关系。其他方面的问题还有刑事案件被告人身份单一、提起环境公益诉讼原告资格受限多、地方保护主义严重、立法保护范围窄等。 与会代表认为，在司法层面上，环境司法面临的普遍性问题突出表现在四个方面：一是涉及环境保护案件取证难，诉讼时效认定难，法律适用难，裁决执行难。涉及环境保护案件一般具有跨区域、跨部门的特点，加之发生危害结果滞后和相关法律依据的缺失，导致了上述困难；二是涉及环境保护案件的鉴定机构、鉴定资质、鉴定程序亟需规范；三是主管环境资源的各部门与司法部门缺乏有效配合，司法手段与行政手段的衔接难，致使大量破坏环境资源的案件未进入司法程序，近年来贵阳、无锡、昆明等一些地方设立的环保法庭受理案件的数量就可以说明这一问题的严重性；四是人民法院对加强环境司法保护的意识有待增强，涉及环境案件的审判力量不足，相关案件的立案、管辖以及司法统计等有待规范。 目前，在人民法院受理、审理、执行环境保护类案件难度不断加大的同时，越来越多的环境恶化现象令人触目惊心，环境保护形势日趋严峻。司法实务部门和理论研究机构要不断满足新时期人民群众在环境权益保护方面的新要求新期待，使命艰巨，责任重大。 理论探索：开拓环境司法发展的新思路 有学者比较宏观地分析了中国环境司法的现状与未来。在他们看来，随着经济社会的不断发展变化，特别是在加快促进经济发展方式转变的进程中，司法在环境治理、保障方面的作用越来越重要。但是，由于社会各界从整体上对环境问题的复杂性、规律性缺乏更深入、更充分的认识，对司法在环保领域的功能还不同程度地存在定位不准、认识途径单一、作用发挥有限等问题。我国现行法律突出表现为以末端治理为主导，其核心和重要内容是提出有关控制污染物排放和对污染物的处理、处置方案与措施的要求，而且，法律规定只有在环境侵害发生后有关主体受到实际损失才可以提起诉讼。由此带来了司法功能发挥的滞后和被动，每年大量的环境污染问题受害人欲诉无门，有的导致损失加剧，有的甚至酿成群体性事件。因此，司法保护功能的发挥要适度前移，注重调解、协商、仲裁等手段的综合运用，切实解决受害者举证难、获得司法救济难等现实情况。 有学者一方面认为，现行的法律体系中已然初步形成了以环境纠纷行政救济、民事救济和刑事救济为主的环境纠纷救济途径；另一方面则认为，环境司法在立法和程序设置等方面存在很多不足，鉴于此，完善建议包括：立法方面，对刑法中的“重大环境污染事故罪”进行完善、确定民事侵权的责任原则和赔偿原则、数额标准、确定环境公益诉讼制度等；在司法中，完善环境审判庭和环境审判队伍等。 与会代表认为，加强司法机关在环境纠纷解决中的作用，充分发挥司法本身的功能，一方面最为现实的选择是完善环境立法和增强立法的明确性，赋予当事人和法院更多的权利和义务，为推进环境纠纷更加顺利的进入司法程序提供前提条件。另一方面，也要注重吸收和借鉴国外先进经验，促进我国环境司法制度的发展完善。如瑞士在全国5个区域设立了环保法庭，还设立了国家环保最高法庭；新西兰设立的环境法院，专门审理环境案件，并鼓励公众参与环境保护。 有学者认为，我国的环境保护以国家履行环境行政监管权为核心和基础。固然，我国的环境行政监管和行政执法存在诸多不尽如人意之处，但根本的解决之道在于健全和完善我国的行政管理体制和行政监管制度。环境公益诉讼制度可以形成对我国环境行政的制衡和有益补充，当环境行政机关怠于行使其环境保护职责的时候，可以通过公民或环保组织提起环境公益诉讼以及检察机关提起环境诉讼，包括环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼来完善。就国家环境行政机关自身提起的环境诉讼而言，需要在其行使环境行政监管权和提起环境诉讼之间寻求平衡，预防和控制环境侵害的发生应是环境监管权作用的范围，我国目前已形成一系列相关制度予以保证，国家机关并无提起环境诉讼之必要，否则不仅会造成诉讼资源的浪费，甚而可能会成为国家行政机关逃避履行环境保护职责的一种借口。而对于环境行政监管权不能有效发挥作用的环境损害赔偿领域，环境行政机关则应当代表国家提起环境损害赔偿诉讼。按照这样的思路，未来环境行政机关提起环境公益诉讼的范围应当由目前的海洋环境损害赔偿向水污染损害赔偿等其他领域扩展。相应地，检察机关提起的环境公益诉讼则应当以督促环境行政机关履行环境职责为主，其对违法企业和个人直接提起环境民事诉讼只能作为最后的手段来使用。
编辑：jojo |
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