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深圳环保新条例体现改革创新精神
《条例》将更好地保护深圳的碧海蓝天。本报记者 丁庆林 摄
2009年7月，深圳市第四届人民代表大会常务委员会根据新形势下深圳经济特区环境保护工作发展的客观需求，以科学发展观为指导，以生态文明建设为目标，以资源节约型和环境友好型社会建设为方向，结合国际上最新的环境保护思想，秉承综合生态系统管理的理念，对《深圳经济特区环境保护条例》（以下简称《条例》）作了修订。修订后的《条例》将于2010年1月1日起施行。作为一个环境法律人，一个长期从事环境法学教学和研究的专业人员，我认为《条例》的修订非常成功，它再次体现了深圳人民锐意改革，勇于创新的精神。它不仅预示着深圳经济特区的环境保护工作将再上一个新台阶，而且为《中华人民共和国环境保护法》的修改做了有益的探索，积累了宝贵经验。 本次《条例》的修改，从立法的角度来看，有七大亮点： 立法体例上有显着变化 原《条例》在立法体例上采用的是环保监管工作体例，即以环境保护监督管理工作的要求作为《条例》内容框架结构的基础。而修订后的《条例》，在《条例》的框架结构上则是以环境法律关系基本主体的权利和义务规定为建构框架的基础。这在我国目前国家层面或地方的环境立法中都是少见的，无疑是一种探索和创新。 立法理念上有新的发展 首先，在立法目的上，原《条例》关于立法目的的表述为：“促进环境保护和经济建设协调发展”，现《条例》则将立法目的表述为“促进经济社会和环境全面协调可持续发展”。寥寥数字的变化，却反映了立法理念的进步。其次，从过去单一的规定企业的环境保护责任转变为全面规定政府、企业和公民个人在环境保护方面的责任。再次，在法律的调整方法上，变过去的单向管制为现在的经济刺激、多方协商和行政管制相结合的多元复合方式。这不能不说是立法理念上的发展。 确立了环境优先原则 《条例》第三条规定：“城市发展应当遵循环境优先原则。”所谓环境优先，是指通过坚持环境容量对人类经济总体规模的限制性、坚持区域经济活动与地方生态系统协调一致的必要性、坚持经济决策对生态环境考虑的优先性三个准则，使经济活动基于人类的基本需要和生态协调发展的方式来保护自然生态发展的可持续性。 将环境优先确定为城市发展应当严格遵循的一项法律原则，是深圳经济特区建设坚持科学发展观的最好说明，是践行国家生态文明建设的实际行动。深圳市做出此规定是一种明智的选择。它是深圳经济特区经济社会可持续发展的有力保障。 创设了新的环境法律制度 《条例》的另一大亮点是设立了一些被国外环境法制实践所证明了的行之有效的新的环境法律制度，主要有“政策环境影响评价制度”和“按日计罚制度”。目前我国的环境影响评价立法只是规定了规划环评和建设项目的环评，政策和法律草案暂未纳入环境影响评价的对象范围。而国外早就建立了对政策和法律草案的环境影响评价制度。因为，一项不当的政策或立法对环境造成的损害，可能大大超过某项规划或某个建设项目对环境造成的不良影响。因此，国外历来重视对政府政策和国家或地方法律草案的环境影响评价。我国因各种原因目前并未规定对政策和法律草案进行环境影响评价。 现《条例》第十一条第一款明确规定：“实行政策环境影响评价制度。法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起草时应当组织进行环境影响评价，并形成政策环境影响评价说明书”。此条规定的“政策环境影响评价”，其实已包括了对法规草案的环境影响评价。 《条例》规定实行政策环境影响评价制度，开了我国对政府政策和法律、法规草案进行环境影响评价的先河，同时也为我国修订《中华人民共和国环境影响评价法》提供了可资借鉴或参考的经验。 “按日计罚制度”又称“按日处罚制度”，是指对持续性的环境违法行为实施按日连续处罚。这一制度在国外许多国家和我国香港及台湾地区的有关立法中均有规定。我国在修改《中华人民共和国水污染防治法》时也曾在修改草案中设计过这一制度，后因某些原因未被采纳。深圳《条例》对这一制度的规定，无疑也是一个创举，从某种角度来看，它能较好地解决环境保护领域里“违法成本低、守法成本高”的问题。 明确政府的环境保护责任 《条例》以专章（第二章）的形式对政府的环境责任作了明确、具体的规定。首先明确规定深圳市政府对深圳市的环境质量负责，应采取措施，持续改善深圳的整体环境质量。其次，要求上级政府对下级政府有关部门负责人的环境保护实绩进行年度考核，考核结果向社会公布，并作为被考核人任职以及对其进行奖惩的重要依据。 我国以往的环境立法片面地强调企业的污染防治义务，而忽视了政府在环境保护方面的责任。其实，就现代国家而言，环境保护是现代国家政府的一项基本管理职能或责任。国内外环境保护的实践证明，政府能否合理厘定和充分履行政府的环境责任，直接决定着环境保护事业的成败。倘若政府的环境责任缺位，那么环境保护是难以实有成效的。 为了保证政府的环境责任落实到位，《条例》中还设置了一个完整的政府责任体系（其中包括七大基本责任），以保证政府的环境责任真正得到具体落实。政府不履行或不适当履行环境责任的，将应承担不良的法律后果。 明确公民环境权利和义务 我历来主张，公民个人的环境权利问题是现代环境法的核心问题。确认公民个人的环境权利既是现代环境法治的要求，也是环境立法本身的要求。新修订的《条例》较为系统地确认了公民的四项基本环境权利：一是在良好环境中生存的权利；二是获得环境信息的权利；三是参与环境监督管理的权利；四是在受到环境侵权损害时得到赔偿的权利。同时，也规定了公民保护环境的义务。 另外，《条例》明确了环境保护社会团体的法律地位，并为其设定了三项基本环境权利，即参与环境决策和环境监督管理、维护公民的环境权益和宣传环境保护的科学知识。 强化了环境监督管理措施 地方环境立法应突出两个特点，一要管用，二要好用。换言之，地方立法既要结合本地方的实际情况，能解决本地方的实际问题，又要有具体的措施或“抓手”。现《条例》正好突出了这两个特点，创新思路，规定了一系列强化环境监督管理的措施：一是建立“以污染物排放总量控制为核心，许可证管理为主线”的环境监督管理体系，二是创新了查封扣押制度，将居民反映强烈的“在夜间或中午违法进行建筑施工等产生环境噪声污染作业，并拒不改正者”的施工设施，以及对环境威胁巨大的“未领取排污许可证排放污染物的，或者排污许可证被依法吊销后仍然继续排放污染物的”列入查封扣押范围，并细化了查封扣押的程序，以充分保障管理相对人的合法权益，增加执法的可操作性。三是增设企业信息强制公开制度。对环保部门认定的造成严重环境污染的排污企业，强制其每季度在其所在地主要媒体、相邻社区以及敏感点如实公布其污染物排放情况及所采措的环境保护措施等环境信息，并将向社会公布的情况报环保部门备案。四是创新行政代执行制度，即针对环境污染事故、非事故型污染事件的应急，在当事人无能力治理或减轻、消除污染的情况下，明确要求有关部门可以指定有治理能力的单位代为治理，治理费用由责任人承担。 上述措施的制定和执行无疑将给深圳带来一个环境保护的新局面。我们期待着深圳人在环境保护领域，在环境法治领域带给我们一个又一个的惊喜。 （作者系武汉大学环境法研究所所长）
编辑：jojo |
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