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澳大利亚保护区体系研究

[日期：2008-02-01] 来源：《蓝天园林》第1期总第40期作者：同济大学建筑与城市规划学院景观学系简圣贤发表评论(0)打印

　　摘要：文章通过整理澳大利亚保护区体系的管理框架，以及系统分析澳大利亚保护区体系的特点和保护区的管理经验，总结出澳大利亚对国际保护区发展的重大贡献，以指导中国的保护区体系建设。
关键词：澳大利亚；保护区；管理框架；管理经验

　　自然资源保护观念始于19 世纪，1872 年美国联邦政府通过黄石法案成立世界上第一座国家公园——黄石公园，代表现代保护区运动的发轫。经过100 多年的发展，各种形式的保护区国家公园、自然保护区、历史文化遗迹等，不仅提供人类赖以生存的自然产品和服务，而且具有极大的科学、教育、文化、娱乐和精神价值[1]。目前世界上有超过十万个保护区，覆盖接近12%左右的地球表面[2]。

　　澳大利亚由于其特殊的地理位置和历史原因，是世界生物多样性最丰富的国家之一。作为《生物多样性公约》的签约国，积极参与生物多样性保护的实践，在保护区的建立和管理上历史悠久，在世界自然保护运动过程当中具有举足轻重的龙头作用，对世界各地的保护区建立和管理产生了巨大的影响[3]。那么澳大利亚保护区体系到底是一个什么样的体系？它能取得这么好的成效，又是什么原因呢？中国又能从澳大利亚的经验当中借鉴到什么呢？带着这些疑问，提出了本课题的研究。

1　澳大利亚保护区体系的管理框架

1.1　澳大利亚保护区体系的建立

　　十九世纪后半叶，澳大利亚的保护区运动就逐渐展开。1866年，新南威尔士的杰罗兰洞穴（Jenolan Caves）宣布作为一个水源保护区，这是澳大利亚第一个真正意义的自然保护区。1879年政府在悉尼宣布了澳大利亚的第一个也是世界第二个国家公园皇家国家公园[4]。这种跟随西方荒野地模式建立的国家公园在澳大利亚逐渐盛行，主要用于公众休闲和游憩。最近几十年，这些观念发生转变，澳大利亚保护区开始更多的关注环境保护和生物多样性的保护。

　　1996年，联邦政府联合各州、领地政府，在自然遗产基金资助下，开始执行国家保护区体系计划，最终要建立一个全面的、合适的和有代表性的国家保护区体系。根据澳大利亚保护区数据库提供的资料显示，2004年澳大利亚的陆地保护区(图1)面积占国土面积的10.52％[5]。

1.2 澳大利亚保护区体系管理机构

　　根据澳大利亚联邦宪法，联邦政府对各州、领地土地并无直接管辖权，只负责国家层面的保护区管理。对外代表国家保护区体系，对澳大利亚的领海、六个海外领地以及位于新南威尔士州的杰维斯湾（Jervis Bay）领地拥有直接管辖权，并参与诺福克岛（Norfolk Island）、首领地（Australia Capital Territory）和北领地(Northern Territory)某些事务的管理。其它六个州和两个领地都是自行管理土地，拥有独立的保护区管理机构，从而形成六个州、两个自治领地和一个联邦体系。除了官方的管理机构以外，保护区还存在其它的非政府组织和私人组织等私人因素参与管理，并且这些私人因素在澳大利亚保护区管理当中的作用越来越重要。澳大利亚保护区管理机构，见图2。

1.3 澳大利亚保护区体系管理类别

　　自1990年代中期，世界自然保护联盟发行了修订的保护区管理指导原则以后，澳大利亚联邦政府就联合州、领地政府，着手在澳大利亚发展一个通过国家途径来实现世界自然保护联盟的这个分类体系。为了帮助国家对保护区的统计和追踪国家保护区体系的发展，1994年，州、领地的公园管理部门和国家的环境水资源部一致同意采用世界自然保护联盟对保护区的定义，并且采用世界自然保护联盟以管理目的对保护区加以分类的分类体系。根据澳大利亚保护区数据库显示，目前澳大利亚陆地共有50多个保护区管理类别[6]。

2　澳大利亚保护区体系的特点

2.1　多层次的管理机构

　　目前，在保护区管理方面，联邦政府与各州、领地政府均设有保护区管理机构。澳大利亚环境水资源部下的公园局是联邦政府设立的国家级保护区主管机构，该机构分为南部和北部两个公园局，并由国家公园署负责国家层面的保护区管理工作。各州、领地政府成立相关的保护区管理机构管理本地的保护区，通常设有协调机构负责制定自然保护政策与提供环境咨询服务，各部门则根据联邦及州法律规定范围参与建立和管理保护区的工作。近些年，一些非政府组织和私人组织等私人因素也积极加入到保护区的管理中，纷纷建立私人保护区，比如澳大利亚野生动植物保护委员会、澳大利亚矮树丛遗产基金会、自然基金会等，为实现国家保护区体系的目标作出了重要贡献。

2.2　多类型的保护实体

　　根据澳大利亚保护区数据管理中心的数据显示，澳大利亚的保护区类型丰富，一共有50多种认定的保护区类型。有些是州、领地政府部门主管的保护区，有些是私人因素管理的保护区，还有是原住民自己主管的保护区。如此丰富的保护区类别，体现了澳大利亚的生物多样性特征，也反映了管理目标的多样性。有些保护区建立在城市里面，主要用于城市居民的游憩和休闲。有些偏远的保护区主要是为了保护野生生物物种，并且禁止游客进入。还有些公园主要是用来发展旅游度假，或者为城市居民提供水源地。[7]

2.3　多样化的管理模式

　　通过政府、原住民和私人因素的共同合作，澳大利亚在保护区的管理实践中取得了重大成就。从土地所有权的性质划分，目前澳大利亚的保护区管理主要采取了三种管理模式：公共保护区（Public Protected Area）、本土保护区(Indigenous Protected Area)、私人保护区(Private Protected Area)。公共保护区主要指政府具有土地所有权的保护区，由于有政府的全力支持，这类保护区的管理在人力和资金上面都能得到长期、有效的保障，从而也确保了这类保护区的长期有效管理。本土保护区则是指原住民通过与政府的协议，在自然遗产基金的帮助下，在原住民自己的土地上建立的保护区。为了实现国家保护区体系计划的目标，保护澳大利亚大陆完整的生物多样性，政府通过与私人的协议，为私人提供帮助，包括建立的部分资金和保护区管理计划的制定，帮助、鼓励建立私人保护区。实践证明，针对保护区的具体情况采取的这些管理模式，能使得各类保护区得到有效管理，促进澳大利亚国家保护区体系计划的发展。

3　澳大利亚的保护区管理经验

3.1　政府分级主管

　　澳大利亚保护区的管理从联邦政府到州、领地政府分别由相关部门分级主管，层次分明。联邦政府的保护区管理机构公园局，主要负责国家层面的保护区管理，代表国家的保护区，并负责国家保护区体系的运作。在部分保护区内与当地的原住民团体实行共同管理，并在共同管理的国家公园设置国家公园管理委员会，负责该国家公园的管理等事务，比如卡卡杜国家公园、乌鲁鲁－卡塔&＃8226;丘塔国家公园等。各州、领地政府的保护区管理机构独立负责本地区的保护区管理，然后根据区域划分，在机构下面设置分支机构，分别处理保护区管理的日常事务。联邦政府和各州、领地政府的管理部门是一种平行关系，但是只有联邦政府的管理部门才能代表国家的管理部门。

3.2　管理法制化

　　1863年，塔斯马尼亚州就颁布了《荒地法》，随后又颁布了《皇家土地法》，对无人经营的土地实行保护。除了联邦议会为国家最高立法机构外，各州、领地都有自己的立法机构。联邦政府根据《1999环境保护与生物多样性保护法》管理国家层次的保护区，各州、领地政府的与土地有关的法律体系，使得保护区的建立与管理都有法可依，各种保护区政策都能在法律保障的前提下顺利开展，最终促进了澳大利亚保护区的发展。

3.3　私人因素参与管理

　　历史上，在澳大利亚，通过建立保护区保护自然都是政府的职责。但是在具体的公园管理实践当中发现，如果要有效的管理公园，私人因素的参与必不可少。他们能提供日常的管理帮助，提供旅游产品。尤其是私人因素能提供必需的设备，控制和管理游客入口，解释资源的价值和重要性，从而能提高大众的环境保护意识[8]。在认识到私人因素对于保护区管理的重要性后，政府为达到国家保护区体系计划的目标，通过各种有效途径，比如租赁协议或者租约，鼓励更多的非政府组织和私人组织等私人因素参与到国家保护区体系的建立和管理。弥补了传统保护区的不足，扩展保护区体系的保护范围，能更好的保护国土区域完整的生物多样性。

3.4　共同管理

　　澳大利亚是最早实施保护区共同管理模式的国家，开创了保护区新的管理模式。在1970至1980年代，澳大利亚就已经重新认识到原住民对具有重要保护价值的保护区管理的重要性。从那个时候起，政府就已经通过合作协议与原住民共同管理保护区[9]。自1979年以来，先后有卡卡杜国家公园、乌鲁鲁－卡塔&＃8226;丘塔国家公园、杰维斯湾国家公园、古雷希国家公园、瓦塔卡国家公园、尼特密卢科国家公园等实行共同管理。这种共同管理模式是指原住民和澳大利亚公园局一起工作，决定公园的管理应该怎样操作，制定公园的管理计划，代表传统所有者和其它利益相关者的共同利益。共同管理的国家公园大部分都属于原住民土地，公园的建立是为了保护它们的自然和文化价值，使原住民的传统权力得到认可。决策制定的时候需要充分考虑原住民的利益，确保土地的可持续发展。

3.5　本土保护区

　　本土保护区作为澳大利亚保护区管理的一种创新模式，是原住民通过自愿协议建立起来的保护区，具有原始的决策权力[10]。它为国际保护区的建立和发展提出了新的管理模式，影响深远[11]。本土保护区，即当地传统的原住民通过自愿协议，宣布根据他们自己的意图，用来保护生物多样性和文化价值的保护地区。在现有的国家保护区体系里面，许多风景和生态系统类型，只能在本土保护区的土地上找到。本土保护区计划虽然历史短暂，实施以来已经取得很大的成绩。从1997年在南澳建立第一个本土保护区南塔瓦米那，到目前已经宣布建立的本土保护区已达23个，并且还有很多本土保护区正在准备建立。目前，已经宣布的本土保护区就占了整个国家保护区体系土地总面积的18％（图3。

　　从上面的分析当中，可以看到，澳大利亚的保护区管理水平在世界上处于领先地位，尤其是共同管理模式和本土保护区模式，在国际上起到了先锋作用。尤其是一些创新的保护区管理模式，更是改变了早期国际保护区管理的荒野地传统模式，引导了国际保护区管理的发展潮流，开创了共同管理的保护区管理模式和本土保护区模式。

4　澳大利亚保护区体系的贡献与借鉴

4.1　澳大利亚对国际保护区发展的贡献

　　澳大利亚保护区的历史悠久，体系完善，在管理实践上更是根据国际发展趋势不断总结、创新，走在国际前沿，取得了举世瞩目的重要成就。综合起来，澳大利亚对国际保护区发展的贡献主要表现在以下几个方面：

　　完善的法律体系　澳大利亚作为第一个为保护区立法的国家，拥有完善的针对土地、生物和环境的法律体系，这些法律体系的建立保障了保护区的合法利益。同时针对原住民的自身权力保护颁布的许多法律赋予了原住民合法的土地所有权，完全尊重原住民的自身权力，确保了原住民获取土地和参与保护区管理的法律地位，为保护区的共同管理模式和本土保护区的建立奠定了坚实的法律基础。

　　共同管理　共同管理机制体现了对原住民权力的尊重，改变了西方传统的荒野地保护模式，开创了国际上与原住民共同管理保护区的先例。这种管理模式的建立，不仅有效的保护了管理土地的自然价值，而且有利于保护区内原住民的文化价值得到可持续的发展。

　　本土保护区　本土保护区是在原住民的自愿协议基础上，政府协助原住民制定保护区的管理计划，并由原住民自己宣布建立和管理的保护区。本土保护区是澳大利亚特有的保护区模式，开辟了保护区新的管理模式，体现了对原住民权力的完全尊重，有利于完整的保护国家的生物多样性和自然文化价值，同时能减轻政府对保护区建设的经济负担，对国际保护区的发展产生了重要影响。

　　国家保护区体系计划　为了顺应世界自然保护运动的发展趋势通过建立保护区网络体系，达到保护生物多样性的完整性目标。在联邦政府的领导以及各州、领地政府共同参与下，澳大利亚政府根据本国的具体情况，及时的调整了本国的保护区类别，并与世界自然保护联盟的保护区类别体系对应，在自然遗产基金的帮助下，建立了自己的国家保护区体系计划，旨在为建立一个全面的、合适的和有代表性的国家保护区体系而努力。

4.2　借鉴澳大利亚的经验，发展中国的保护区体系

　　澳大利亚在保护区建立和管理方面有着成功的经验，所以无论从宏观层面的保护区建设目标，还是从中观层面的管理政策以及微观层面的操作实施，澳大利亚的保护区管理都值得中国学习和借鉴。因此，借鉴澳大利亚保护区管理的先进经验，建议可以采取下列措施指导中国的保护区体系建设。

　　建立全面的保护区法制框架　建议建立新的立法框架。在此框架上，可以设计更加详细的法律法规，适时的对旧的法律或者管理条例进行更新设计，使保护区的建立和管理都有法可依，同时又能适应发展趋势。保护区的分类应该以世界自然保护联盟规定的、国际认可的保护区分类体系来进行。这样，管理目标可以根据与其认定的管理类别相适应，有利于与国际同盟进行经验交流，促进保护区的有效管理。

　　公众参与管理　长期以来，中国的保护区管理只作为当地政府和相关管理部门的工作，公众是被排斥在外的。由于当地居民需要直接或间接利用保护区资源，保护区管理者与当地居民构成一种对立关系，这对保护区管理非常不利。在中国，公众参与应从鼓励当地居民参与保护区管理为起点，逐步发展成全国性的公众参与机制。

　　鼓励私人因素参与管理　澳大利亚的私人因素参与保护区的管理就有效的弥补了这种困难，既能减轻政府的财政压力，又能促进国家保护区体系的发展。中国目前的经济能力不能为保护区提供更多的资金帮助，因此私人因素的加入，就显得尤为重要。在进行管理过程当中，政府可以采取一些有效途径，比如通过与私人组织签订租约、租赁协议等，与私人因素合作，确保保护区管理成果有利于保护区的自然和文化价值得到完整的保护。

　　设计新的保护区体系方法　中国需要建立一个考虑到整体地理情况的保护区体系。这样，一系列的保护区类别就可以根据不同的需要来确定，包括能够保护重要的生态连接的战略走廊，边界变化以及分区，有利于中国保护区网络的形成，保护完整的生物多样性体系。至于在保护区的管理机构上面，中国同时还需要在政府机构之间形成一种“联盟”，从而确保保护区和其它土地的使用和发展规划之间，尤其是和相关部门之间的整合，形成政府主管、层次分明的管理机构。

　　澳大利亚保护区成功的管理模式在法律基础、管理体系及政策实施方面都体现了对自然资源和原住民权力保护的重视，其多年实践也证明：管理体系的建立、法律政策的完善、公众的积极参与、科研与资金投入是保护区管理成功与否的关键因素。澳大利亚保护区成功的管理经验对中国开展保护区管理实践具有重要的启示意义。

参考文献：

[1]燕乃玲，吕恒，虞孝感，高吉喜.世界保护区研究的新进展.农村生态环境[J]，2003：49

[2]2003 DURBAN WORLD PARKS CONGRESS. parks[J]，2004. 14 No 2：18

[3]Senate Environment, C., Information Technology and the Arts Committee Conserving Australia. 2007: Canberra. 8

[4]Direction for the National Reserve SystemA Partnership Approach, N.R.M.M. Council, Editor. 2005. 22

[5]Direction for the National Reserve SystemA Partnership Approach, N.R.M.M. Council, Editor. 2005.14-16

[6]Direction for the National Reserve SystemA Partnership Approach, N.R.M.M. Council, Editor. 2005: 16-18

[7]Senate Environment, C., Information Technology and the Arts Committee Conserving Australia. 2007: Canberra. 16

[8]Penelope Figgis, Australias National Parks and Protected Areas Future Directions. 1999: Australian Committee for IUCN Inc. 63

[9]Senate Environment, C., Information Technology and the Arts Committee Conserving Australia.2007:Canberra.12-13

[10]Penelope Figgis, Submission of the IUCN World Commission on Protected Areas (Australia and New Zealand). 2006: 4

[11]Penelope Figgis, Submission of the IUCN World Commission on Protected Areas (Australia and New Zealand). 2006: 5

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