王凤武在中国风景名胜区协会第三届四次理事会议的讲话（摘要）
[日期：2008-04-01] 来源：www.fjms.net 作者：
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打印 中国风景名胜区协会副会长、建设部城市建设司副司长（巡视员） 王凤武
根据赵会长的要求和会议安排，现在我就建设部城市建设司今年风景名胜区工作的初步想法，借这次会议机会向大家做一个沟通。
……我今天主要谈三方面的工作：第一是风景名胜区综合整治的后续工作；第二是关于《风景名胜区条例》的实施细则以及相关的部令和标准规范的编制工作；第三是世界遗产、国家遗产以及国家级风景名胜区的申报工作。
一、风景名胜区综合整治的后续工作
经过历时五年国家级风景名胜区全面的综合整治，风景名胜区在面貌、管理力度以及保护等方面都取得了很明显的成绩，在建设部建设工作会议和在人民大会堂的风景名胜区综合整治的表彰会议上，几位部领导关于综合整治的成绩已讲的很多了，在这里我就不多谈了。我今天借这个机会主要谈一下风景名胜区还存在的一些问题。虽然为期五年的综合整治在现阶段告一段落，但是一些后续工作仍然要继续跟上、不能放松。
五年整治下来，根据检查验收的情况来看，还有相当一部分景区没有达到综合整治的要求。最近我们已通报（批评）了十个景区，同时对40个景区分别指出了存在的问题，下达了整改要求意见书。归纳起来这些景区都不同程度的存在以下几方面的问题：
第一是机构问题。这里涉及二个方面，一是机构设置，二是管理职能。
首先是机构设置。迄今为止，有的风景名胜区仍然没有设置风景名胜区的管理机构，有的风景名胜区管理机构形同虚设。在我们检查过程中，有相当一部分风景名胜区管理机构都是议事机构，虽然挂名的是一个副县长或副市长，成员单位都是各个相关局的局长，但是没有办事的实体，和《风景名胜区条例》的要求差距过大。《风景名胜区条例》虽然对风景名胜区管理机构的名称、级别以及性质没有做出明确、具体的要求，但是，“条例”对风景名胜区管理机构的职能规定非常清楚。在“条例”当中要求风景名胜区所在地的县级以上人民政府设立的风景名胜区管理机构，主要承担三方面的管理职能，第一是行政管理职能，第二是经济管理职能，第三是综合性的执法职能。关于风景名胜区的行政管理职能，“条例”的第三十二条、三十三条和三十六条里，明确要求风景名胜区的管理机构应当根据风景名胜区的规划合理运用风景名胜资源，改善交通服务设施和游览条件，风景名胜区管理机构应当在风景名胜区内设置标志、路标和安全警示等，三十六条也要求风景名胜区管理机构建立健全安全保障机制，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位，依据法律法规接受监督检查。这是国务院“条例”的明文规定、明确赋予的风景名胜区的行政管理职能，某种意义上这些管理职能类似于一级政府派出机构的管理职能。在综合整治的检查验收中，我们发现一些景区的虚设机构，明显和“条例”的要求是不相符的。
其次是管理职能。“条例”赋予风景名胜区管理机构在经济、经营活动方面的管理职能，在“条例”的三十七条中有明确规定：风景名胜区的门票由风景名胜区的管理机构负责收取；明确规定风景名胜区的经营活动由风景名胜区管理机构通过公开、公平、公正的招、投标方式确定市场的经营者；同时“条例”也规定由风景名胜区管理机构与所确定的经营者签定经济合同。事实上，有些景区都是县政府、镇政府或是旅游局和经营单位签定的经营合同，按照“条例”的规定，这些合同统统是违背法律法规的经营合同，应该视为是无效合同，也应该依据“条例”的要求尽快的予以纠正。
在我们限期整改和通报的10个风景名胜区当中，都程度不同的存在着管理机构虚设或管理机构薄弱的问题，没有按照“条例”的要求，建立起能够实施统一管理的、强有力的风景名胜区管理机构。这是综合整治当中部分不达标的或者是要求限期整改的风景名胜区所存在的第一个比较突出的、也是带有一定普遍性的问题。
第二是资源出让、转让问题。在我们检查的风景名胜区当中，也确实发现部分景区仍然存在出让、转让风景名胜资源的情况。
《风景名胜区条例》明确规定，风景名胜区的门票的收取必须由风景名胜区管理机构承担这项职能；门票收入要实行收支两条线；风景名胜区的门票收入和资源有偿使用费要专项用于风景名胜区的资源保护和风景名胜区内产权人和利益相关人的因设立风景名胜区的需要而受到的利益损失的补偿。这个钱是专款专用的。在我们发现出让、转让风景名胜区资源的景区当中，都普遍存在这方面问题。
这类做法在有些省是有过教训的，最典型就是陕西和贵州。这次综合整治检查，我们发现重庆又采用了相同的做法，由省交通厅下设的一个交通旅游公司把重庆市辖区内的大部分景区的门票经营权等国有资产，全部无偿划到这个公司的名下，完全违背了“条例”的规定。风景名胜区由这类公司来经营、管理，我们从陕西和贵州的教训中已经证明是管不好的。现在贵州的问题已经得到了完全、彻底的纠正；陕西也已经开始全面纠正，撤消了省里的旅游总公司，华山风景区也成立了管委会，把门票经营权交给管委会来管理。
检验这个景区是不是改革合理，我认为有几项主要指标可以考评。第一是这种做法是不是增加了当地政府的财政收入；第二是不是带动当地老百姓的致富；第三是资源是否得到有效保护。检验改革是不是成功，这三个指标是非常重要的指标。我们今天在九寨沟开会，九寨沟就有很多好的做法，其中很重要的一条就是景区在发展的同时，带动了当地老百姓的致富。九寨沟当地大都是藏族，这些藏族老百姓现在是很富裕的。在九寨沟下设的企业中，当地的村民都有股份，它的收入都是和当地的居民利益紧密结合在一起的。只有这样风景名胜区的保护政策才能够得到老百姓的拥护，他们才真心实意的把风景名胜区的保护和他个人的利益紧密的结合在一起，发自内心的保护我们风景名胜资源，使我们的风景名胜资源能够得到永续的作用。
第三是规划编制问题。在综合整治检查中，我们发现一些景区规划编制严重滞后。
现在全国187个国家级风景名胜区至少有50个风景名胜区的总体规划没有编制完成。按照“条例”的要求，风景名胜区自设立之日起两年内必须完成风景名胜区的总体规划，很遗憾到现在为止还有相当一部分风景名胜区没有编制风景名胜区总体规划。总体规划没有完成，首先影响的是对风景名胜区的合理开发和利用，当然也影响到合理保护。现在风景名胜区的所有项目都有着非常严格的审批程序和审批要求，其中一条就是景区规划没有编制或者未经批准，不得批准在风景名胜区内建设项目。现在风景名胜区内的建设项目不是建设部一家管，凡是风景名胜区的建设项目首先要取得建设部的批准同意，国家环保局才开始进行环评。已有相当一部分项目因为规划没有编制就卡在这里。所以，这次在人民大会堂综合整治总结会上，仇保兴副部长对没有编制规划的单位提出了具体的时间要求，要求在今年的六月底以前，必须编制完成。按照“条例”要求，国家级风景名胜区的总体规划的组织编制单位是省级建设行政主管部门，“条例”同时还配有处罚的条款，在第四十七条里明确的提出，自设立风景名胜区之日起两年以内没有编制风景名胜区总体规划的要追究行政主管部门和主管负责人的责任。在这里我也借这次机会再次强调一下，至今还没有编制总体规划的，首先省建设厅要负起责任来，抓紧这方面的工作；第二是风景名胜区管理机构，总体规划没有完成，建设项目是不能上的，如果违背要求，是要追究责任的。
第四是核心区划定问题。根据各省上报的材料，似乎是90％以上的风景名胜区都划定了核心景区，但是迄今为止，建设部没有收到一份核心景区划定的上报备案文件。
按照建设部的文件要求，核心景区的划定有省级建设行政主管部门审查、批准并报建设部备案。但迄今为止我们还没有收到。核心区划定工作非常重要，首先是“条例”要求，把最具保护价值的自然景物和人文景物最为集中的地域划为核心区，同时也明确要求核心区范围之内不得建设宾馆、酒店、招待所等与资源保护无关的设施。风景名胜区的很多项目如果没有划定核心区就不好审批，包括现在几个省上报的在风景名胜区拍摄影视活动的请示，如果没有划定核心区，也难以及时批复。同时按照国家建设部、国家环保总局、国家文物局以及文化部四部委的文件，对在核心区内、核心区外的拍摄是有不同要求的。所以希望核心区的划定工作要抓紧进行，抓紧上报。
第五是监管系统和资源保护状况报告的报送问题。在“条例”的第三十一条明确提出，建立国家级风景名胜区管理信息系统，同时也明确的要求风景名胜区管理机构，要向建设部报送规划实施情况和资源保护状况的年度报告。“条例”实施一年了，没有一个风景名胜区按照“条例”的要求向建设部做出规划实施情况和资源保护状况的年度报告。当然，这不完全是地方的责任，也与我们没有提出具体的要求有关系。下一步我们会把报告的内容、报告的形式以及报告的时间等要求做出相应的规定下发大家，请各省厅和景区也要抓紧落实。
通过综合整治的检查，我初步归纳还存在以上几方面的问题，按照部领导的要求，风景名胜区的综合整治必须全面达标，一个也不能少。因此，综合整治的后续工作是2008年我们要继续抓好的一项重要工作。如果确实有一些景区在资源保护方面存在很严重的问题，已经丧失了国家级资源的价值，按照国务院有关文件的要求，建设部也可以向国务院做出报告，提出撤销国家级风景名胜区命名的建议。
二、《风景名胜区条例》的细化工作
第一是出台部令。根据城建司和法规司在柳州召集的会议共同议定的结果，并报请部领导同意，2008年建设部要就《风景名胜区条例》的细化工作出台相关部令。已经明确的有这么几个：一是关于《风景名胜区规划的编制、审批的管理办法》；二是关于《风景名胜区重大建设项目审批管理办法》；三是关于《风景名胜区游人安全的管理办法》。
这里，我想强调一下风景名胜区的安全管理工作，《风景名胜区条例》明确要求，要禁止风景名胜区管理机构超容量的接待游客，但是什么是超容量？在“条例”中没有明确，因此要在规定中明确。我个人认为，从安全角度看，风景名胜区全天的、一年的容量都没有意义，应该是具体地段的瞬时的最大容量，而且应该明确界定一个地域范围，尤其在一些山岳型的风景名胜区，在限定的地域范围之内的瞬时最高容量，应该是具体地段的我们要界定的一个安全容量的极限。在一些山岳型景区，如果这个容量界定不好，就容易产生群死群伤事件。因此，我们要进行合理的限定和界定。当然，风景名胜区的容量不仅仅是安全问题，还要包括环境容量，不能超容量的接待游客，包括不能超过环境容量的承载能力。另外，容量还要考虑游客的感觉容量。我们现在很多景点，尤其是节假日期间，游客在游览观赏时没有任何愉悦心情可言，这在媒体上也时有报道，很多景区景点简直就是“火车站”、“飞机场”、“超市”。我觉得有必要设立游客合理的感觉容量，不能一味的讲效益。现在我们个别的风景名胜区不断的提高门票价格，已经搞的“怨声载道”。近期国家相关部委拟下发文件，规范风景名胜区的门票价格。
第二是下发规范性文件。为了加强管理，建设部近年来下发了关于核心景区划定与保护、关于规划编制报批以及监管信息系统等一系列文件。根据“条例”要求，今年还要制定门票和资源费的收取和管理办法，是财政部和国家发改委拟会同建设部联合下发的相关文件。
第三是编制标准规范。此处对于部令所不宜规定的一些技术要求，准备以“标准规范”的形式编制后下发，包括：风景名胜区总体规划的编制标准、风景名胜区的服务标准、风景名胜区资源保护评估标准等一系列技术标准。我们准备下大力气会同部里的标准司把标准体系工作抓紧、抓好，很多标准能够起到部令和规范所起不到的作用。
总之，我们设想通过部令、规范性文件、标准规范，建立起一个完整的风景名胜区的管理规章制度体系，使风景名胜区的管理更加科学化、法制化和规范化。
三、世界遗产等的监督申报工作
首先通报一下，建设部和文物局准备会同其它相关部委对所有的遗产地进行全面的评估和检查，开展这项工作是根据中央领导的批示要求进行的。
全国政协曾经对全国的遗产地的保护状况进行了全面了解，向中央、国务院提出了正式的书面建议，中央、国务院领导对此很重视，做出了批示，要求有关部门要组织对遗产地进行检查验收，要采取有效措施纠正重申报、轻保护的状况。中国的世界遗产数量目前居世界的第三位，我相信要不了几年，中国的遗产数量会跃居到世界第一。我们的遗产保护状况虽然总体很好，但也存在着问题，在每年的世界遗产大会上，我们总是有一些世界遗产项目，要拿到世界遗产大会上进行审议。我们这次的检查，第一是贯彻保护世界遗产公约操作指南的要求，第二是贯彻中央和国务院领导的批示要求，对全国三十多处世界遗产地的保护状况进行全面的检查和评估。
遗产申报工作现在普遍受到各方面的重视。在发改委牵头编制的“十一五”期间世界遗产保护、申报规划中，建设部提出的国家遗产地和列入世界遗产申报清单的项目，无一例外全部被列入“十一五”期间重点扶持的项目。
部里最近在抓的几项重点的申报项目我借这个机会给大家通个气。今年列入世界遗产大会审议的项目是江西省的三清山，世界遗产中心已经派出了技术官员进行了实地考察，现在正在草拟向世界遗产大会推荐的评估报告，能否顺利通过，有待努力。另外，我们对跨地域、跨省的联合申报项目将给予更多的关注和重视。第一就是五岳的联合申报，现在已经启动；第二就是丹霞地貌，也是跨很多省份，目前也已开始组织。
除了上面这三方面的工作外，风景名胜区的其它工作还包括数字化景区、遥感监测等方面，由于时间关系，我就不一一罗列。中国风景名胜区的数字化景区管理在世界上是走在前面的，我们得到了很多国际专家的高度评价，部里今年准备在过去试点的基础上进行全面推广。
借这个机会，就今年建设部城市建设司在风景名胜区方面的工作设想，给大家做一个汇报和沟通，也希望大家对司里的工作能积极的提出建议和要求，只有保持上下不断的沟通，才能使我们的工作抓到点子上，把我国风景名胜区的工作不断推向新的高度。
