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姚昌恬：西部开发10年林业建设取得成效及设想
实施西部大开发，是中央面向新世纪做出的重大战略决策，是实现全面建设小康社会目标的重大部署。林业生态建设是西部大开发的根本和切入点，是西部大开发战略的重要组成部分。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和中央林业工作会议明确提出，在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位；在应对气候变化中，要赋予林业以特殊地位。国家林业局党组提出的“发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展”总任务中将西部林业建设作为重中之重给予高度重视，并予以大力扶持，从自身实际出发，发挥行业优势，大力推进生态保护与建设，取得了举世瞩目的成就。 一、西部大开发10年林业建设取得的成效 10年来，在党中央、国务院的高度重视下，西部省区市各级党委、政府共同努力，累计完成营造林3065万公顷，其中人工造林2390万公顷、飞播造林400万公顷、新封山育林275万公顷，分别占全国同期的56.6%、53.1%、73.3%、74.7%；林业部门新建自然保护区395处、面积3971.56万公顷，约占同期全国新建自然保护区面积的87%。据最近发布的第七次全国森林资源清查数据，西部地区的森林覆盖率和森林蓄积量分别为17.05%、82.7亿立方米，与第五次清查相比，森林覆盖率提高了6.73个百分点，森林蓄积量增加了近13亿立方米。森林植被的增加，有效控制了水土流失和土地沙化，水土流失和沙化土地面积逐年减少，区域生态状况和农民生产生活条件得到明显改善。内蒙、陕西、甘肃、宁夏等省区在全国率先实现了由“沙逼人退”向“人进沙退”的历史性转变，毛乌素沙地沙化状况实现了根本性转变，已进入了治理利用的新阶段；黄土高原新增水土流失治理面积15万平方公里，水土流失面积和侵蚀强度呈“双减”态势，土壤侵蚀模数大幅度下降，每年入黄泥沙量减少3亿多吨；新疆绿洲面积扩大到现在的7万多平方公里，绿洲内部实现了林网化，林网化程度平均达85%以上；三北防护林体系建设西部工程省区2000万公顷农田得到有效保护。 贵州省毕节地区是一个典型的岩溶地区，岩溶面积占其国土面积的79.3%。2000年以来，毕节地区依托退耕还林、天然林资源保护、石漠化综合治理试点等重点生态建设工程，积极探索生态建设与综合防治石漠化的途径与办法。森林覆盖率从23.1%上升到现在的38.87%，年土壤侵蚀模数由每平方公里5446吨下降到的3389吨，项目区水土流失得到有效治理，自然生态得到明显改善，一些多年未见的动物重新出现，局部地区还出现了水不下山，泥不出沟的情况，为构筑长江、珠江上游生态屏障起到了良好作用。 陕西省吴起县地处毛乌素沙漠南缘，曾是黄河中上游地区水土流失最为严重的县份之一。1999年实施退耕还林工程以来，累计完成退耕还林任务243.39万亩，其中退耕地造林种草155.5万亩、荒山荒地造林87.69万亩、封山育林0.2万亩。该县森林覆盖率由19.2%提高到现在的62.9%。吴起县委、县政府始终把退耕还林作为“天字号”工程来抓，建立组织保障、政策调动、资金筹措、林草管护、奖惩激励等长效机制，紧紧围绕生态改善、农民增收、农村可持续发展和生态文明进步，使山川大地实现了由“黄”到“绿”的历史性转变，推动县域经济走上了生态改善与经济发展的“双赢”道路。 内蒙古赤峰市是国家林业局确定的全国防沙治沙综合示范区，坚持“生态立市”发展战略，进入2000年以来，依托京津风沙源治理和退耕还林工程等国家重点生态建设工程，防沙治沙事业进入快速推进时期，沙化土地总面积由1999年的253万公顷减少到目前的163万公顷，森林覆盖率由1999年的25.01%增加到33.07%。 内蒙古鄂尔多斯市坚持以“生态建设产业化、产业发展生态化”的理念指导林业生态治理与开发，通过大力发展林沙产业，带动农牧民增收致富，调动农牧民搞生态建设的积极性。森林覆盖率由12.16%提高到现在的21.56%，基本摆脱了长期以来“恶化、治理、再恶化、再治理”的困扰，实现了由严重恶化到整体遏制、大为改善的历史性转变，2008年全市林业产业总产值达24.5亿元，农牧民来自林业的人均纯收入达到了1900元，走出了一条生态恢复、生产发展、生活改善的科学发展道路。 二、做法和特点 （一）组织保障 国家林业局按照中央西部开发战略的整体部署，把实施好西部开发的林业生态建设列入议事日程，作为重中之重持之以恒地开展。局党组在组织措施上成立了相应的办事机构，建立了相关工作制度，在局机关系统和行业形成了强大的合力，分工合作，齐力推进。局党组把确定的西部开发的工作任务、目标、责任落实到职能司局和单位；在部署工作时部署西部开发、检查工作时检查西部开发；开展试点抓好典型，针对问题研究措施，解决困难、加大扶持。在政策制定、工作谋划、投资安排、实施组织等诸方面从西部地区的实际出发，尽可能做到统筹照顾、倾斜和确保。贾治邦局长和有关局领导多次带队到新疆、西藏、内蒙古、云南、贵州、广西、四川、重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海等地调查研究，与地方党政领导和基层群众，共商林业发展之策，共谋致富之道，并通过开展试点，总结经验，面上辐射的路子，推动西部生态建设和改革发展。 （二）规划先行 国家林业局认真贯彻党中央国务院的战略部署，本着统筹规划、因地制宜、分区施策的原则，精心规划、组织并先后实施了一系列生态建设工程，以大工程带动大治理、大发展。经过2年试点，于2000年正式在西部地区长江上游、黄河上中游和新疆、内蒙古等荒漠化地区全面实施了天然林资源保护工程，对现有天然林资源进行严格保护，有计划地营造公益林；自1999年起启动实施的退耕还林（草）工程，涵盖了西部所有省区市，对陡坡耕地和严重沙化耕地因地制宜地实行退耕还林，配套开展荒山造林，作为解决水土流失、减轻风沙危害问题的治本之策，有计划地稳步推进；实施了三北四期和珠江等流域防护林体系建设工程，构筑西部地区绿色生态屏障；2000年启动实施的京津风沙源治理工程通过造林种草等措施综合治理，有效解决土地沙化问题。还分别实施了野生动植物保护及自然保护区建设、湿地保护与恢复工程，工程涵盖西部所有省区市，主要任务是保护生物多样性。近年来又启动了涵盖贵州、云南、广西、四川、重庆等省区市的岩溶地区石漠化综合治理工程，主要任务是通过退耕还林、禁牧等综合措施增加森林植被，改善生态环境。 （三）政策资金支持 西部地区生态区位重要，生态状况脆弱，经济基础相对薄弱，需要国家强有力的资金政策扶持。据统计，2000年以来，国家累计安排西部地区生态保护与建设中央投资2172.2亿元，占同期全国投资的57.1%。 一是天然林资源保护工程。对西部地区6380万公顷森林进行了严格管护，营造公益林1000多万公顷，累计安排中央资金447亿元。 二是退耕还林工程。国家共安排西部地区退耕还林任务1579万公顷，其中，退耕地造林582万公顷、宜林荒山荒地造林886万公顷、封山育林111万公顷，截至目前，中央累计已安排退耕还林资金补助1492亿元。 三是三北防护林体系建设工程。完成营造林353万公顷，其中，人工造林235万公顷、飞播造林2万公顷、封山育林116万公顷，中央累计投入35亿元。 四是野生动植物保护及自然保护区建设工程。林业部门在西部大江大河源头和生态脆弱地区建设了一批在国内外均有广泛影响的自然保护区，如西藏羌塘、雅鲁藏布大峡谷、工布自然保护区，新疆博斯腾湖自然保护区，青海青海湖、三江源、可可西里自然保护区。2000年以来，新建自然保护区395处，面积为3972万公顷，其中国家级自然保护区10处，面积约为1657万公顷，已初步形成了自然保护区网络体系，保护了西部地区的珍稀野生动植物资源和生态系统，确保了中华水塔和亚洲水塔乃至全国的生态安全。中央累计投入10亿元。 五是湿地保护与恢复工程。在西部地区实施了55个湿地保护与恢复项目，建设了22处国家湿地公园，有效保护湿地面积659万公顷，中央累计投入3.85亿元。 六是加大了对西部地区森林防火和有害生物防治等的支持力度，提高监测、预防、应对的装备、设施和手段，中央累计投入19.6亿元。七是中央财政在试点成功的基础上，正式建立了森林生态效益补偿基金制度，在补偿面积和资金安排上对西部地区给予了倾斜支持。截至2009年，中央对西部地区4400万公顷重点公益林进行了补偿，累计安排中央森林生态效益补偿基金111.7亿元。从2010年起，中央将对属集体的国家级公益林每亩每年补助5元提高到10元，进一步加强西部地区公益林管护。同时，还加大了西部地区林业对外开放力度，通过世界银行、欧洲投资银行、日本政府贷款等渠道利用外资24.1亿美元。（四）产业培植 在西部地区生态建设中，坚持严格保护、合理开发、科学利用，大力发展具有优势和潜力的特色林业生态产业，结合退耕还林、三北防护林建设、石漠化综合治理等重点生态工程的实施，把治山治水与治穷致富结合起来，逐步形成了用材林培育、特色经济林、花卉、木竹资源深加工、生态旅游等优势特色林业产业，解放发展了林业生产力，促进了农村经济结构调整，开辟了农民新的就业门路，实现了生态效益优先、经济效益和社会效益的有机协调统一。同时，制定财政金融税收等政策扶持林业产业发展，积极引导社会资金在西部地区发展林业产业，包括林业贴息贷款优惠政策主要扶持用材林、经济林、中药材、花卉等产业发展。据统计，2008年西部地区林业产业总产值达2940.2亿元，按可比价格计算，比开发前的1999年增长了2.6倍。 （五）民生改善 国有林场是我国林业事业的重要组成部分，西部12省有国有林场1686个，约占全国的1/3，经营总面积6.27亿亩，其中，林业用地面积4.7亿亩，拥有森林蓄积量10.27亿立方米，林地面积和森林蓄积量分别占全国的11%和8.2%。国有林场现有在册职工14.08万人，离退休职工7.32万人。受自然条件、管理体制、政策制度等多方面的影响，林场经济极度贫困，职工生活十分艰难。为改善国有林场的民生，中央财政设立了国有贫困林场扶贫资金，支持贫困林场改善生产生活条件，利用林场或当地资源发展生产等。截至2009年，中央财政累计投入5.6亿元，700多个贫困林场得到了资金扶持，生产生活条件得到明显改善。自2008年四季度开始，结合中央应对金融危机、拉动内需的举措，国家启动了国有林区棚户区和国有林场危旧房改造工程，已安排西部地区国有林场改造试点3.02万户，落实中央投资4.53亿元，计划用3—4年时间将27.4万户棚户区（危旧房）改造全部完成。同时，将国有林区、林场道路、饮水、供电、通信等基础设施建设纳入有关行业规划，争取尽快改变其落后状况。 （六）智力支持 人才是西部大开发的瓶颈问题，我局积极开展对口支援西藏、对口支援新疆以及林业扶贫开发以及西部开发博士团等多种方式，进一步加强了对西部地区林业智力帮扶的工作力度。一是坚持派遣挂职干部百余人次赴广西、贵州、新疆、西藏、重庆等地挂职工作，广泛宣传并配合地方贯彻执行党中央、国务院的扶贫方针和林业政策，帮助西部解决基层林业发展实际问题，为西部地区做好林业工作和农民群众脱贫致富做好服务。二是坚持举办林业规划和作业设计、工程项目管理、资金使用、先进林业科学技术推广和应用等方面的培训班20多期，累计邀请有关部门以及林业科研院所等单位的专家，对各级林业部门的管理和技术人员进行培训，进一步提高了西部地区林业工作人员的管理水平和业务工作能力。三是坚持科技下乡，组织国家和省的林业科研院校，面向生态建设的主战场，推广成熟的科研成果和实用技术。 （七）分类指导 国家林业局党组高度重视西部改革发展，遵循科学发展观，坚持分类指导，强化有针对性、可操作性指导。认真贯彻国务院颁发的《西部大开发“十一五”规划》，坚持抓好重大工程规划的实施协调和组织，切实搞好西部地区的生态保护与建设。结合贯彻《国务院办公厅关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》，结合西部实际，在政策争取和资金筹措等方面，加大工作力度，推进三北防护林、京津风沙源治理、天然林保护、青海“三江源”自然保护区建设、甘肃石羊河流域综合治理，加快编制祁连山水源涵养区、青藏高原东南缘生态环境保护与建设规划，推进石漠化水土流失治理。结合国务院相继出台的《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》、《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》、《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》等文件，不失时机抓好目标任务分解，并细化到司局单位，明确责任、进度和考核。 国家林业局与贵州、广西、新疆、西藏四省区建立林业省级联系点工作制度；与重庆市人民政府签订了《共建统筹城乡林业发展与改革试验区合作备忘录》、与宁夏自治区人民政府签署了《全面科技合作协议》、与青海省人民政府签署了“落实《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展若干意见》备忘录”、与云南省人民政府签订了《共建云南木本油料产业示范区合作备忘录》、与广西壮族自治区人民政府签署了“《合作建设生态文明示范区和林业强区》备忘录”。 西部省区市各级党委、政府高度重视林业生态建设，重庆市提出建设森林城市工程，集全社会之力大规模开展重点林业生态工程；内蒙古自治区实行了各级人民政府保护和发展森林目标责任制，把林业建设的主要指标列入领导班子政绩和林业主管部门领导业绩考核内容，层层签订责任状；贵州省把“生态立省”确定为促进贵州经济社会健康发展的一大战略，要求要牢固树立保住青山绿水也是政绩的发展理念；四川省确立了建设生态四川的富民强省战略和目标，将天然林保护和退耕还林纳入“四川十大惠民行动”、“富民安康工程”和“民生工程”强力推进等，中央提出的“全国动员、全民动手、全社会办林业”的基本方针在西部得到了充分的生动体现。 （八）改革推进 西部地区集体林地面积13亿亩，涉及5719万农户、2亿多农民。为了推动西部地区集体林权制度改革，从2007年开始，国家林业局深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和中央林业工作会议精神，切实加强了对西部地区集体林权制度改革的分类指导。目前，云南、重庆2省、市已基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务；其他10省正在推进。据统计，西部地区12个省已确权林地面积6.6亿亩，发证面积4.7亿亩。建林权交易机构82个，林权流转面积2083万亩，流转金额85817万元。林权抵押贷款面积257万亩，贷款农户数1299万户，贷款金额24亿元。森林保险投保148万亩，投保金额2638万元，保费308万元，其中政策性保费补贴72万元。已经建立林业专业合作社796个，加入农户588万户，合作经营林地面积420万亩。集体林权制度改革极大地调动了西部地区广大农民营林致富的积极性，如陕西省太白县近两年农民累计投入造林资金3310万元，发展了5万多亩板栗、核桃等经济林，林下还套种中药材3万亩，发展土鸡5万只，养殖蜜蜂近1万箱，人均收入当年就增加510元。云南省楚雄州南华县开门村，全村的山林实行封山育菌，今年野生菌收入户均可达2万元。河北省2008年民营造林面积比改革前增加31万亩；甘肃省泾川县在林改中确立了农民经营林地的主体地位，2009年春季农民自发造林6000多亩，占全县造林任务的36%。国家在推进集体林权改革的同时，正在积极探索制定了国有林场改革和以国有林区为主的延长天然林保护工程的相关政策措施，着力建立健全适合社会主义市场经济、又符合西部实情、促进现代林业发展的新体制、新机制。 三、今后的设想 西部大开发10年来，林业生态建设取得了巨大成效，极大地促进了西部地区经济、社会、生态、环境的协调和可持续发展，满目的青山已经和将会作出最有力的回答。林业生态建设是西部开发中最根本、最基础、最长期的基本建设，林业生态产出是不断增值的社会最短缺、最优势的物质和精神产品，需要更大力度持之以恒地推进。未来10年，按照中央提出的全面建设小康社会的目标和胡锦涛总书记在世界气候峰会上的庄严承诺，扎实贯彻落实中央的统一部署和工作要求，在全社会的支持下，进一步巩固好现有成果，发挥林业在维护国土生态安全、应对气候变化、促进群众增收、增进民族团结等方面的重要作用，以人为本，以兴林富民为宗旨，以发展现代林业为主线，以重点生态工程为载体，以重大政策为推手，统筹好生态与产业、兴林与富民、发展与改革的关系，强化科技支撑，创新体制机制，提升林业生态建设的质量与水平，承担好时代赋予林业的庄严使命。
编辑：justin |
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