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建设部关于进一步加强和改进风景名胜区工作的请示

[日期：2007-08-28] 来源：中华人民共和国建设部作者：中华人民共和国建设部发表评论(0)打印

建城［2003」26号

国务院：

为贯彻落实铝基、岚清、其深、家宝等国务院领导近年来对风景名胜区工作的多次批示、讲话和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发2002］13号）《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发[2000]25号）建设部去年对如何进一步加强和改进风景名胜区工作进行了多次研究，并针对当前风景名胜区资源保护中存在的问题，会同监察部、国土资源部在去年第四季度进行了执法检查，与国家计委、科技部、财政部、环保总局、国务院法制办等部门提出了加强和改进的措施。现将有关情况和拟进一步采取的措施报告如下：

一、当前风景名胜区资源保护面临的主要问题

随着经济的发展、社会的进步和旅游经济的兴起，我国风景名胜区也取得了长足的进步和发展，一大批珍贵的风景名胜资源纳人了国家保护和管理的轨道。全国已建立全国巳建立各级风景名胜区677个，其中国家重点风景名胜区151个，列入世界遗产名录的有12处。现在风景名胜区年游人量达到9亿多人次，比10年前1亿多的游人量增加了8倍多。

各地以风景名胜区为载体，通过发展旅游业，带动了地方经济与社会的发展，提高了人民生活水平。这些成绩的取得，对于推动国民经济持续快速健康发展，增加综合国力，改善和提高人民生活水平作出了重要贡献。但与此同时，一些风景名胜区由于管理不善，自然景观和环境遭受严重破坏，主要表现在以下几个方面：

（一）风景名胜区内大兴土木，人口增加，商业设施建设无度。随着地方经济的快速发展，一些风景名胜区过度开发，在风景名胜区建设宾馆、疗养院、培训中心等比较普遍。如在湖南省南岳衡山风景名胜区，湖南省、衡阳市和南岳区一些部门，以建业务用房为名建造楼堂馆所。陕西黄河壶口瀑布河床上兴建一座体量庞大的宾馆。华山风景名胜区的华山西峰顶部电力部门建设的宾馆不仅破坏山体，污水向山下排放，形成宽达10多米的黑色水流。该风景名胜区今年又违规建设客运索道，后经建设部查处，该项目现已停工。1998年，联合国教科文组织世界遗产中心专家考察武陵源风景名胜区后尖锐指出：

武陵源的自然环境已变成像个被围困的孤岛，局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业包围之中”，“武陵源的旅游设施已经超越限度，对景区的美学价值造成了相当大的影响”，并“提请中国政府对景区内及其周围地区旅游业的发展给予关注，使其建立在可持续发展的基础上”。

一些风景名胜区人口迅速增长，原有的村庄、居民点迅速扩大，新的集镇街区不断形成，各种生产经营活动日趋活跃，环境污染严重，风景名胜区自然文化风貌黯然失色。一些风景名胜区内按规划要求应搬迁、缩减的居民点，因人口只进不出，规模反而不断扩大。南岳衡山风景名胜区核心景区内，除有关单位建设了旅游宾馆、招待所等服务设施30多处外，当地村民建造的房屋有350栋（共324户，1456人人建筑面积8．47万平方米。在风景名胜区内集中建设的两条商业街中，其中有一条商业街是由附近村民、个体商户逐年建设而成，有固定摊点门面34家，建筑面积700多平方米。目前，不少风景名胜区在正确处理区内居民生产生活、发展旅游经济和风景资源保护关系上还没有形成有效的协调机制。

（二）开山采石、断水截流，超容量利用，生态环境恶化，安全隐患增加。在峡山风景名胜区内，一些乡镇企业和农民大面积开山采石，使部分海滨景观遭受严重破坏。泰山风景名胜区内自上个世纪70年代以来，在泰山西麓有大大小小的采石场50多处。还有一些风景名胜区砍伐森林，超量利用水资源，致使植被受损，水源枯竭，古树死亡，草甸退化，冰川融化，临近“濒危”状态。敦煌著名景点月牙泉受地面蒸发和超量开采地下水等自然和人为因素影响，水面面积逐年减少，致使月牙泉水源枯竭，面临永久消失的危险。

昆明滇池、大理洱海边大量兴建水泥厂等小企业，使水体严重污染。一些著名的山岳型风景名胜区，可游览地区容量有限，生态环境脆弱，由于没有管理措施，导致游览区游人过量集中，酿成安全事故。华山风景名胜区 2000年 4月 8日举办庙会时游人拥挤混乱，造成11人死亡，5人受伤。贵州省马岭河峡谷风景名胜区1999年10月3日因游客过多，限乘20人的缆车，超载乘坐了36人，致使索道钢绳突然断裂，酿成14人死亡、22人重伤。泰山南天门和中天门，每逢节假日均形成上、下山两股人潮相互顶托，极易发生安全事故。

（三）风景名胜区内人工化、园林化问题突出，人造景观品位低下，自然风貌遭到破坏。一些风景名胜区修建人工景点，粗制滥造，品位低下。承德避暑山庄在皇家园林内违规建设城市动物园，严重破坏了古建筑遗址和山庄整体风貌。泰山风景名胜区在千年古刹灵岩寺内建造水族馆和时装模特泥雕群。有的风景名胜区内未经批准在风景名胜区修建寺庙、佛堂、露天佛像，以封建迷信内容吸引游客。南岳衡山风景名胜区1993年至1995年在磨镜台建造占地2万平方米的人工景点“鬼都”。南海市西樵山风景名胜区内修建寺庙群和体量庞大的露天大佛。有的在自然景观为主的风景名胜区内建仿古建筑或新开景点，

修建亭、台、楼、谢，把城市公园建造手法移植到风景名胜区开发建设中去，“人工化”、“公园化”现象严重，损害了原生景观。石林风景名胜区依照城市做法大面积种植草坪和花木，建造了大型水幕电影广场和夜景工程，破坏了自然景观。大理在著名的三塔的轴线上又新建现代钟楼，与古塔争辉，严重破坏景观和谐统一。

二、风景名胜区资源遭到人为破坏的原因

风景名胜资源遭到人为破坏的原因是多方面的，但主要有以下几个方面：

（一）风景名胜区规划编制和管理工作相对滞后。我国现有121个国家重点风景名胜区。大多数有总体规划但基本上是在二十世纪八十年代末和九十年代初编制的，规划内容中对资源保护的指令性条款和指导性条款不明确，可操作性内容少，监督力度不够。近期一些地方又出现了以招商引资和项目开发规划代替经批准的风景名胜区总体规划的做法。

还有一些风景名胜区尚未编制总体规划或虽已编制但未报批；有的风景名胜区甚至有意延缓规划编制和报批；风景名胜区详细规划编制普通滞后；致使这些风景名胜区的开发建设缺乏规划指导、控制和监督，盲目开发、重复建设、无序发展。

（二）法制不健全，监督不力，管理滞后。国务院1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》，己施行了17年。《暂行条例》原则性的规定多，规范性、程序性、强制性的规定少，处罚力度不够，有待于进一步修订完善。《暂行条例》的不足也影响到地方性法规的处罚力度。加之各地执法队伍不健全，执法力量严重不足，影响了对执法监督检查的效力。湖南南岳衡山风景名胜区内的违法违章建设在上个世纪80年代初期至90年代屡屡发生，但却始终没有得到及时有效的制止的一个重要原因是地方风景名胜区主管部门有法不依，执法不严，违法不纠，疏于管理。

《暂行条例》规定：风景名胜区“应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。”但由于种种原因，各地风景名胜区管理机构设置不规范，机构的名称、性质、职能、隶属关系等均不相同。有的政企合一，政企不分。有的政事不分、以事代政，难以行使政府职能。有的风景名胜区将规划、建设管理职能转让给企业，以企代政。也有少数风景名胜区，如青海湖、昆明滇池，

至今尚未建立统一的管理机构，处于“批而未建”、“建而未管” 的状态。由于机构设置混乱，严重妨碍了风景名胜区规划的实施和对建设开发项目的监管。另外，建设部和各省、自治区、直辖市建设行政主管部门作为全国和各省（区、市）的风景名胜区主管部门，管理人员不足，影响到对风景名胜区工作的全面指导和有效监管，也是造成风景名胜资源保护管理不力的原因。

（三）重开发，轻保护，片面追求经济收益，开发过度。1995年、2000年和2002年，国务院曾多次颁发文件，强调风景名胜资源和土地属国家所有，各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。但有些风景名胜区为招商引资，在未确定保护范围和制定监管标准的情况下，就大面积批租土地，进行房地产开发。

一些贫困及边远地区由于缺乏资金来源，将珍贵的风景名胜资源混同于一般经济资源，把风景名胜区当作经济开发区，将风景名胜区资源和土地出让或变相出让。福建省莆田凤凰山风景名胜区，当地的房地产开发公司取得土地使用权后，在风景名胜区内搞旅游别墅区开发，将大面积的山坡夷为平地，景观面貌受到破坏，水体受到污染。有的地方将风景名胜区门票收费权出让转让所筹措资金挪作它用，或搞房地产项目开发，或摘人工景点建设，导致风景名胜区内人为破坏加剧。

三、加强和改进风景名胜区保护工作的几点措施

（一）进一步加强风景名胜区规划编制和管理工作。根据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》精神，建设部等九部委已发文要求：所有国家重点风景名胜区在今年年底前必须完成总体规划编制报批，其中，1990年底以前编制完成的总体规划，要组织重新修编；2002年由国务院公布的第四批国家重点风景名胜区，必须在2003午6月底前编制完成总体规划。总体规划要确定生态环境保护的内容、目标和措施；要划定史迹、自然景观等核心保护区；统筹考虑保护与利用的关系，根据风景名胜区生态保护和环境容量要求，制定游览设施建设专项规划和经济发展引导规划，合理配置风景名胜区内各类游览设施和居民点建设用地。风景名胜区规划未经批准的，一律不得进行工程建设。要利用遥感、图像监测等先进的科技手段，加强对风景名胜区保护状况的监管监测，及时发现和制止各种破坏景观和生态环境的违法行为。为此，建设部商财政部、科技部等部门，争取科技立项和财政专项经费支持这项工作。

（二）完善法制建设，加强部门协调，转变政府职能。针对这些年来风景名胜区管理中的问题和《暂行条例》实施中的不足，建设部抓紧修改《暂行条例》，争取在今年上半年报国务院，以便尽快批准实施。

为加强对风景名胜区的监臂，拟采取以下措施，进一步加强部门协调，理顺管理体制：

1、发挥部际联席会议作用，加强部门协调工作。建设部应定期或不定期通过风景名胜区总体规划部际联席会议，与计委、旅游、林业、文物等相关部门共同研究审议国家重点风景名胜区总体规划以及涉及风景名胜区保护与利用的重大问题和重大政策。建设部在不增加总人员编制的情况下，要充实调整有关人员，切实履行“三定”规定赋予的国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督职能。

2、要加强风景名胜区规划建设的集中统一管理。明确位于城市规划区内的风景名胜区由所在地市以上城乡规划部门统一管理；其它风景名胜区由省建设行政主管部门、直辖市园林行政主管部门与所在市人民政府确定的派出机构进行统一规划管理；对跨不同行政区划的风景名胜区，由其共同的上一级政府主管部门进行协调并设立派出机构，解决跨地区的规划和保护等问题。

3、风景名胜区管理应逐步实行政企分开。要明确风景名胜区管理机构的主要职责就是对风景名胜区资源的有效保护和合理利用以及对规划建设项目的监督管理。风景名胜区内交通、服务、宾馆、饭店、商店、通讯等旅游设施项目，以及基础设施维护保养、绿化、环境卫生、保安等具有物业管理性质的服务项目，可以由风景名胜区管理机构委托相应的管理公司负责经营管理。

（三）进一步深化和规范风景名胜区体制改革

随着计划经济转向市场经济，一些风景名胜区的投资开发建设机制也发生了变化，出现投资主体多元化和承包经营、合作经营、委托经营等多种经营方式，这对弥补政府财政投入不足，加快旅游配套服务设施建设有积极的作用。但由于法制不健全，管理没跟上，也出现管理和运作不规范的问题。因此，要进一步深化风景名胜区体制的改革，探索市场经济条件下的风景名胜资源保护方法。充分调动社会各方面的积极性，利用市场经济的原则，来促进风景名胜区保护与发展，实现风景名胜区可持续利用，推动地方经济长远发展和当地群众脱贫致富。

风景名胜资源属国家所有。1992年国务院批准的建设部《关于加强风景名胜区工作的报告》己明确规定：“收取风景名胜资源保护费，实行风景名胜资源有偿使用，所收费用专项用于资源的保护和维修”。该项政策对加强风景名胜区的保护、建设和管理起到了积极的促进作用。要进一步明确风景名胜区的门票收人是风景名胜区资源保护费的重要形式和来源，要用于风景名胜区的建设和资源保护，不得挪作他用。各级财政、审计部门要加强对风景名胜区门票等收费收支的监督检查，确保门票收人按照规定使用。门票管理具体办法由建设部商计委、财政等部门制定。

（四）正确处理风景名胜资源保护与开发利用的关系，带动旅游小城镇建设。当前，一些地方在风景名胜区建设上的投人不足，有些风景名胜资源难以得到合理的开发利用。随着经济的发展和进一步对外开放，国内外游客日益增多，对旅游、观光、度假景点的需求也在增加。因此，应在严格保护资源、理顺资源保护与开发利用关系的前提下，根据需要和可能，对一些重点风景名胜区的基础设施进行改建或扩建，扩大环境容量。风景名胜区旅游设施和基础设施建设项目，应符合规划并按国发[2002]13号文件和建设部等九部委[2002]204号文件规定的程序报批；西部等欠发达地区要按照规划，适当开发建设一批新的风景名胜区和风景点，逐步满足旅游发展的需要。

在严格保护资源的基础上，合理规划建设小城镇。建设部将会同有关部门共同研究制定如何按照“山上游，山下”、“沟内游，沟外住”等原则，规划建设一批旅游小城镇，一方面解决核心景区内人口迁移问题，另一方面通过小城镇的建设，带动当地旅游经济的发展。对风景名胜区内的居民点的迁移建议比照移民建镇、退耕还林等模式办理，所需资金从门票等收人中解决，切实做到在保护风景名胜资源的同时，带动和繁荣地方经济的发展。

根据国务院领导关于风景名胜区工作的批示精神，建设部将继续会同有关部门抓好对在风景名胜区内违规建设行为的查处工作。同时，会同中央电视台、人民日报等媒体，对违规建设等行为适度曝光，并加大宣传力度，使我国风景名胜区其正做到“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”。

以上妥否，请批示。

附件：略

主题词：城乡建设风景名胜区工作请示

建设部办公厅秘书处

2003年2月13日印送

中华人民共和国建设部
中华人民共和国国家计委
中华人民共和国财政部
中华人民共和国科技部
中华人民共和国环保总局
中华人民共和国国务院法制办

2003年2月13日

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