城市规划:核心是打造“公共家园”
[日期：2008-06-20] 来源：经济参考报 作者：洛涛 王民
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编者按 发生在一个多月前的汶川大地震，让城市规划成为公众关注的热点，城市规划到底应该以什么为基本原则？规划的制定与执行过程该不该让公众直接参与？城市的发展怎样才能真正体现以人为本？本期报道反映了部分专家对以上问题的观点，以及廊坊和邢台两个城市在实践中的一些有益探索。
城市规划图上的每一笔都关系公众利益
中国近20年在城市规划方面是否取得了巨大的突破？和一些发达国家及周边的新加坡比我们还有什么差距？中国城市规划学会居住区规划委员会秘书长陶滔告诉记者，其实这20年我们基本上不是以人为本，而是以经济发展为本，我们的城市规划目前非常欠缺思想观念的变化。
陶滔表示，一个城市的发展是不断地完善，而不是把它翻天覆地的改一把。规划其实是一种公共政策，它的实质是对空间资源、财富进行分配的规则，与人们生存发展的切身利益息息相关。因此，政府在规划图纸上落下的每一笔，都是一个公共选择，关系到公众利益。这一笔可能给百姓带来方便和福祉，可能给百姓招来灾祸和麻烦。从这个意义上说，无论是城市规划还是土地规划，政府作为公共利益的代表，都应从维护公众利益的需要出发，从实现发展的公平、公正出发，通过建立一套完善的机制，维护规划的权威性，对调整规划的每一项决策慎之又慎，绝不可以视规划如儿戏，拍拍脑袋，想改就改，更不可以把规划这项公共政策视作牟利的手段，任由资本牵着规划的鼻子肆意侵蚀公共利益。因为公共利益一旦被资本侵蚀，就绝无可能“为民众谋求更多的福祉”。
陶滔认为，在未来社会，另外一些趋势将更引人注目。一是“长官意志”正在受到挑战，科学城市规划将走向前台。第二是成熟的市民社会将成为促使政治体制朝向开放、去中心化与透明化转型的主要力量。第三是纵观现代城市规划一百多年的历史，它已从崇尚科学理性的技术性角色，转变到在公共事务中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色。
城市规划引入公众参与有了法律依据
“廊坊和邢台的这种主动公开让公众参与城市规划的举措，颇值得赞扬。”社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞近日在接受本报记者采访时表示，这是城市规划理念的转变。市民是城市的主人，城市建设不仅需要规模、质量，更需要宜居，这是以人为本的理念在城市建设上的体现。
在名义上，市民虽是城市的主人，但在现实中，谁都知道政府才是城市的主人。正是因为城市规划在公众参与上的长期欠缺，才有市民代表初涉参与即不满连连。欠得太多，拖得太久，给得不够，这就是当下城市规划与公众参与的现实。
国内公众参与城市规划，实际上仍是新近之事。自今年1月1日起施行的《城乡规划法》规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。且应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况和理由。应该说，城市规划引入公众参与，自此有了明确的法律依据。
公众才是城市的真正主人
中国建筑学会秘书长、教授级高级建筑师周畅指出：城市规划公示意义非常。公开后，形成了专家论证、群众建议、媒体监督的态势，可以把人为和不利因素减少到最低程度，避免了以往规划中许多非科学的人为因素的干扰。
原建设部总工程师许溶烈也表示，城市规划从行为主体上看是一种政府行为，但其根本的立足点则是公众，因而城市规划的本身应该尊重和体现公众的意愿。公众是城市生活的主体，也是被服务的主体，对一方的服务设施与环境最知情，具有相当的发言权。而有关专家对城市发展的研究往往具有前瞻性。城市规划是城市建设的“龙头”，直接影响到城市未来的发展战略与布局。让公众参与城市规划，是国际上通行的做法。它不但有利于提高决策的民主化与科学化，而且增强了人们参与城市建设的积极性，提高了市民的主人翁意识，体现的则是公众的知情权和参与决策权。
37名“市民规划师”画像新邢台
今后邢台市将建成什么样，百姓可以出主意、提建议。河北省邢台市规划局日前向社会公示了首批选聘的37名“市民规划师”，这也是2008年邢台市实行“城市阳光规划”的新举措。记者在采访中了解到，为推进邢台市规划工作的科学化、规范化、透明化，加强政务公开，真正体现规划工作的公众参与性，邢台市规划局决定长期实行市民规划师制度。
据邢台市规划局局长郭星朝介绍，此次选聘采取市民自愿报名，不一定拥有规划专业或高学历，也不一定从事规划工作；只要是邢台市普通市民，遵纪守法、品行良好，热爱邢台，热衷邢台规划事业，关心市民生活，反映市民的真实意愿和要求，具有较强的法律法规意识即可。邢台市市民规划师征聘通知一经发布，共计有来自机关单位、社会团体、新闻媒体、司法部门、教育部门、医疗卫生行业、金融机构等行业的236名市民报名参加应征，最终经邢台市规划局筛选审核后，确认首批市民规划师37人。郭星朝告诉记者，“市民规划师”任期三年，对邢台城市规划工作拥有知情权、参与权、监督权，有利于推进城市规划工作的科学化、规范化、公开化、透明化，有利于推动城市规划建设事业的有序、健康、持续发展。
“邢台的'市民规划师'制度可以说是邢台市政府提高规划公信力和早日实现'城市阳光规划'的一次重要尝试。”有城市运营商之称的杨思哲认为，随着中国经济的迅猛发展，越来越多的中国学者开始关注中国“市民社会”的构建，但对于城市规划师在市民社会中的作用还处于初级阶段，城市规划是明天的事业，关系这座城市的未来。规划工作也是矛盾的焦点，有长远利益和近期利益的矛盾，社会效益和经济效益的矛盾，公众利益和少数人利益的矛盾，受益单位和非受益单位的矛盾等等。要实现规划管理又快又好，又要实现社会和谐，需要市民规划师充分发挥桥梁、纽带作用，增强规划的群众参与等。城市规划是一项重要的公共政策，城市规划的发展离不开社会各界的关心、支持和监督。
记者了解到，许多国家的城市规划与公众参与实践，已经很好地解决了这个专业要求与民意表达的矛盾，完全值得国内借鉴。如美国就把城市规划分为十个阶段，不同规划阶段公众参与的作用是不同的，一般来说，市民更多的是在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中担当主要角色，在其他阶段只起促进或支持作用。而在市民起主要作用的这些规划阶段，则主要通过公众会议，以公众评议和公众听证会展开，具体的讨论结果对方案编制、审查、审批，全程都有真实效用。
规划即法廊坊规划镂石为记
一座“山”，虽只有16米高，但因由1000多块世界上最硬的石材花岗岩砌筑而成，威严、庄重、恢弘之势立显。这座“山”，坐落于以宣传城市规划为主题内容的廊坊未来广场上。其名曰：“规划山”。“规划山”正上方，镌刻着八个魏碑体大字：“规划即法，执法如山”。
“廊坊给我留下印象最深的是他的城市规划馆”，中联行不动产公司董事长杨思哲这样告诉记者，“规划馆门前屹立的'山'的雕塑，表明规划目标制定之后，任何一届政府领导都不得随意改动，从这点我们就能看出廊坊对城市整体规划的制定，政策的延续都是有着坚定而深远的打算，这是我在其他城市所没有见到的。”
记者在采访中了解到，作为中国第一个通过ISO14001环境管理体系认证的中等城市、全国首家全辖ISO14000国家示范区，“国家级环保模范城市”，“国家园林城市”，“中国人居环境范例奖”等众多国家级奖项成为廊坊强有力的城市名片。市区绿化覆盖率达到45%，人均拥有绿地面积14平方米，全年空气二级以上天数达到330多天，使得廊坊被誉为京津之间的“天然氧吧”。1990年，廊坊市拿出了100万元巨资请城市规划专家设计了这张市区总体规划图。100万买了一张图这在当时引起了不少争论。有人说，廊坊市现代化就应该多盖楼，盖高楼；也有人说廊坊的发展在于扩大招商引资。而这张图却描绘了一幅绿色满城廓，水在画中游的自然美景。
“优良的城市基础设施，坚定的城市规划蓝图，规划即法，廊坊规划镂石为记正以其健康、开放的姿态期待着各地的品鉴者。”廊坊市国土资源局副局长鲍涌波这样说道。廊坊市建设“规划山”，镂石为记，就是时时刻刻提醒为官者，城市规划是刚性的，任何人都无权擅自更改，都必须自觉遵守，让城市建设按照科学、规范、可持续的道路健康发展。为了保证项目按规划执行，廊坊市规定，单体项目施工前，必须严格执行批后“一放三验”管理制度，即放线、验线、验槽、验基础；项目施工中，市区两级规划部门建立部门联动机制，定期定人巡查，发现违法建设行为立即纠正；项目竣工验收时，经验收合格的，发放《建设项目竣工规划验收合格证》，否则，质检部门不发放建设项目质检合格证，从而确保了规划设计的执行到位。“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”，是廊坊市多年来始终不渝的原则。
2005年，国内某家大公司的决策者来到廊坊，专程拜访了市委、市政府领导，表明已将廊坊作为该公司建设北方产业基地的备选城市。而按照廊坊市“三点组团”城市发展空间布局，主城区与开发区、万庄新区之间，开发区与万庄新区之间，都有较大面积的自然公园、生态景观带、绿化带相隔离。如果同意了该公司的选址，就等于破坏了“三点组团”城市发展格局，也破坏了城市的总体规划。
“任何人，任何事，都不能改变既定的城市规划！”廊坊市领导一方面向该公司解释不能在开发区西部建设基地的原因，一方面积极帮助其在万庄新区另行规划了一个基地。鲍涌波告诉记者，一座城市，要想铸造成“百年经典城市”，科学的规划是前提和基础。但是，如果规划不能得到真正严格落实，蓝图就是镜中花、水中月。算起来廊坊市从建市到现在也不过16年的时间，16年前廊坊市还是风吹满眼沙，下雨一片洼的小城镇，但从建市的那天起，我们就有一个规划、一个长远规划，要把廊坊市建设成一个生态城。
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培育全民“公共家园”心态
建设一座好的城市，首先就是要悉心培育全体市民的“公共家园”心态，这是非常重要的城市建设内容。美国城市学家刘易斯·芒福德在介绍英国哈罗市中心规划的成功经验时，曾特别指出“城市规划不能局限于标准的规划师们的定义，仅仅规划'居住，工作，文娱和交通'，而必须把整个城市规划成一座舞台，供人们进行积极的市民活动、教育学习和进行生动而自治的个人生活”。他认为在这样的舞台上，人们可以得到方便、效率和利益，在这里，综合而成的“真正的”城市中心是新的社会世俗核心，可供市民方便、欢娱和轻松地生活。那么为这些功能的铺展，而设计建造的学校、剧院、商店、露天广场等等，就成了促进城市市民发育和完善公共家园心态的重要物质载体。这也在提醒城市规划者不能只从技术数据上、在图纸线条上规划城市，而是要让大家都参与到城市规划中来，共同建设公共家园。
“公共家园”的观念和心理是城市市民社会所特有的，是指全体民众对私人家庭范围以外的公共领域所给予的类家庭性的精神认同，是一种共同的社会心理状态和行为习惯。在这种社会心态下，人们视公共领域事物如自己家的一样，既在其中共享着权利和便利，也自觉地担负着相关责任和义务。公共家园心态的建立健全，标志着城市社会心态的发育和成熟。
