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地方区域发展规划不能忽略环境保护
随着近期一系列区域发展战略规划的制定，我国已经步入了一个新的区域经济发展阶段。但是整体来看，各区域发展规划之间还缺乏更高层次的统筹和引导，区域发展和环境保护仍然没有完全形成高度融合、互相促进的良好局面。本版今日刊登理论文章，就新格局下如何统筹区域发展与环境保护等问题做详细阐述，以飨读者。 改革开放以来，我国政府在正确认识基本国情的基础上，陆续做出了多项区域经济协调发展的重大决策和部署，初步形成了区域经济协调发展的大格局。近期，随着《珠江三角洲地区改革发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》等10多个区域发展战略规划的制定，我国已经全面启动了新一轮区域经济发展战略部署。 虽然本轮区域发展规划较以往更加注重区域协调发展、经济发展方式转变和生态环境保护，但从国家整体角度来看，目前还存在区域发展规划布局层次较多，各区域发展规划的战略定位和指导路线较为模糊，各区域发展规划之间缺乏更高层次的统筹和引导、缺乏与其他规划的实质性衔接与合作等问题，极易产生不同区域经济发展的同构性和资源配置的重复性等问题。目前，有些区域的经济发展总体思路尚未真正摆脱传统模式，还存在着“等、靠、要”的思想，有些地区不顾环境资源承载能力，“铺摊子、上项目、要政策”的问题还比较突出。因此，在新的格局下如何统筹考虑区域发展与环境保护的关系，实现区域经济发展与环境保护之间的协调共赢，是推进新一轮全国区域经济发展战略规划需要认真审度的问题。 环境保护在新一轮区域发展中的地位和作用 ■阅读提示 以环境保护优化区域发展布局和区域经济结构，以环境保护机制体制创新推进区域协调发展，充分发挥环境保护在区域发展中作为“主力军”、“调节阀”、“突击队”和“先行者”的作用。 在新一轮的区域经济发展格局下，应牢固树立以环境保护优化经济发展的理念，把改善环境质量、维护生态环境安全放在经济社会发展的优先位置。以环境保护优化区域发展布局，科学进行区域主体功能区规划和环境功能区规划，构建区域环境管理空间新格局；以环境保护优化区域经济结构，加大节能减排力度，提高环境准入门槛，加大环境综合整治力度，大力发展循环经济、绿色经济和低碳经济，努力推进产业结构、发展方式的转变；以环境保护机制体制创新推进区域协调发展，深化区域环境管理机制体制改革，加强区域环境监管能力建设，创新区域环境经济政策，积极探索区域环境保护一体化的合作新模式，探索出一条“代价小、效益好、排放低、可持续”的区域环境保护新路子。 环境保护在新一轮区域发展中的战略定位主要有以下几个方面: 一是充分发挥环境保护在区域发展中的“主力军”作用。一方面，在区域城市规划、资源开发、经济结构调整等重大决策过程中，应充分考虑生态环境的承载能力，充分评估经济活动对生态环境产生的影响；另一方面，打造良好的生态环境，有利于区域在对外招商和合作交流中树立良好的形象，为区域发展争取有利机遇。 二是充分发挥环境保护在区域发展中的“调节阀”作用。要充分发挥环境功能区划、环境影响评价、污染物总量控制和行业准入等政策制度在区域经济发展中的“调节阀”作用，通过提高环境准入门槛、严格环评审批、强化环境监管等措施，严格控制“两高一资”、产能过剩、重复建设行业的项目准入。建立领导干部环境保护激励和问责机制，把环保绩效作为干部考核任用的重要依据。 三是充分发挥环境保护在区域发展中的“突击队”作用。在新的区域发展格局下，要进一步加大淘汰落后产能和经济结构调整的力度，大力推进清洁生产，把发展循环经济和低碳经济作为推动节能减排工作的重要手段之一；着力推进工程减排，加强污水处理设施和脱硫设施建设；最终形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。 四是充分发挥环境保护在区域发展中的“先行者”作用。一方面要优先解决人民群众和社会最根本、最迫切的环境问题，切实保障人民群众的饮用水安全，提高人民群众的生活质量，增进人民福祉；另一方面要继续深入开展环境执法专项行动，加强环境应急体系建设，提高突发环境事件的应急处置能力，加大环境监测、环境信息公开力度，做好信访案件处理、行政复议和政务公开工作，切实解决群众反映强烈的环境问题，维护人民群众的环境权益。 正确处理“好”与“快”的关系，加大产业环境调控力度 ■阅读提示 充分发挥环境影响评价对区域产业发展的调控作用，通过技术改造、区域环境规划和战略环评等手段积极推动产业结构调整，进一步推动流域性、区域性、行业性节能减排，大力发展新型能源。 在新的区域快速发展形势下，要牢固树立以环境保护优化经济发展的理念，正确处理“好”与“快”的关系，要“好”字当头，加大产业环境调控力度，积极推动产业结构调整，大力发展循环经济、绿色经济和低碳经济，合理配置环境资源，促进经济、社会与环境的协调发展。 充分发挥环境影响评价对区域产业发展的调控作用。不但要坚持实施具体项目环评，更要努力推进区域、产业的规划环评工作。通过对区域内的环境资源承载能力进行分析，从区域全局出发，对区域内各类产业结构、产业空间布局、重大开发项目以及资源配置等提出更为合理的战略安排，科学设定整个区域的环境容量，限定区域内的排污总量，避免产业结构落后、产能过剩和重复建设等引发新的区域性环境问题。 用高新技术和清洁生产技术改造提升传统产业。加大淘汰落后产能力度，建立退出企业的补偿机制，促进区域产业布局的优化调整。区域内各地方应因地制宜，积极发挥生态环境优势，培育发展绿色生态特色产业，大力发展现代服务业，促进服务业与工业协调发展；大力发展循环经济，促进节能环保产业发展，积极开发新能源和可再生能源，不断向低碳经济迈进。 以区域环境规划和战略环评为重要手段，加大对中西部承接东部产业转移的调控力度。严把产业准入关，避免低水平简单复制，对承接项目的备案或核准严格执行有关能耗、物耗、水耗、环保、土地等标准，做好水资源论证、节能评估审查、职业病危害评价等工作。加强承接产业转移中的环境监测、监察和调控工作。 进一步加大节能减排力度，通过实施一系列节能减排工程和配套政策，进一步推动流域性、区域性、行业性节能减排，提高能源利用效率，大力发展新型能源。大力推进流域水污染、城市大气污染、固废污染以及重金属污染、噪声污染、核辐射污染等突出环境问题的综合防治，利用各区域经济社会一体化进程的契机，加快推进环境保护一体化进程。 针对各区域的水环境污染状况，应统筹考虑区域内的重点流域、饮用水水源地和近岸海域水体质量的监测和控制，实施COD、氨氮总量控制，深化并继续推进主要水污染物减排，加强治污设施的运行管理，提升水污染防治水平。继续深入推进重点流域水污染防治工作，探索流域的跨区域合作治理模式，加强上下游水污染防治一体化，加快建立健全上下游生态补偿机制，平衡跨区域水污染防治的各方利益。 针对各区域的大气污染状况，应以改善大气环境质量和保护群众身体健康为切入点，以主要污染物总量控制为手段，以城市、区域大气污染防治和重点行业污染控制为重点，推进多污染物综合控制。全面加强对SO2、氮氧化物、颗粒物排放的控制，加强节能、提高能效，调整能源结构，充分利用协同效应，控制温室气体排放。建立科学的空气质量评价标准体系，尽快进行细颗粒物和灰霾天气的检测评价试点工作。针对长三角、珠三角以及京津冀等城市经济圈，建立完善空气质量检测网络体系，实现区域大气污染联防联控。针对都市带区域内汽车尾气污染问题日益突出的情况，应加大电动汽车、清洁能源汽车的研发生产政策倾斜和投资力度。 加大区域环境管理机制体制和政策创新力度 ■阅读提示 深化区域环境管理机构改革，建立完善环境与发展综合决策机制、科学的环境绩效考核和目标责任制以及有效的监督机制，加快区域层面的环境监测、执法监察、应急预警的现代化、标准化和一体化建设进程。 深化区域环境管理机制体制改革。在区域环境管理机构方面，应深化区域环境管理机构改革，健全区域环境管理机构设置，成立跨部门、跨区域的环境管理协调机构，加强部门间、区域间环境问题的协调管理工作。在区域环境管理机制方面，应建立完善环境与发展综合决策机制、科学的环境绩效考核和目标责任制以及有效的监督机制，建立各部门之间重大事项决策相互通报和协调机制，完善环境监测数据信息共享机制，构建环境保护多元化投融资体系和投入机制，探索建立政府—公众—市场各负其责的环境监管机制。在区域环境监管能力方面，要加快区域层面的环境监测、执法监察、应急预警的现代化、标准化和一体化建设进程。建设覆盖全区域各级环保行政部门的综合管理平台，实现各级环保部门的协同执法和管理。不断完善环境保护的公众参与机制，及时公布区域环境质量监测信息和企业排污状况信息，实现环境管理决策的公众监督与参与。 努力探索新的区域环境保护合作机制。在区域经济一体化发展过程中，应打破行政界限，加强区域环保合作，实施区域环境保护一体化。充分发挥综合决策委员会、联席会议、城市联盟、产业联盟、民间组织等协调机构的作用，建立完善区域环境合作、协调以及信息共享机制，加强城市间、区域间的合作以及区域与外部更大范围的合作。建立健全区域、流域环保联防联控管理模式，加强对跨区域、跨流域环境污染的协调处理能力，统一协调重大建设项目和规划的环境影响评价，统一规划区域内重大环境基础设施建设，统一信息共享和应急响应，统一污染联合治理，防止产业污染转移。 积极创新试点区域环境经济政策。新区域经济发展格局下，各区域应大胆创新，先行先试，积极探索运用市场机制和价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段加强环境保护。研究建立有利于环境保护的绿色保险、绿色信贷、绿色贸易等环境经济政策，开展污染责任保险试点，建立环境损害赔偿机制。加快推进“以奖促治、以奖代补、以补促提”等环境经济政策实施。要支持和鼓励有条件的地区先行开展排污权有偿使用和交易试点工作，探索符合本区域实际的排污权交易相关管理制度和技术规定。要创新环境保护资金运用机制，鼓励与环境效益挂钩的资金补助方式，建立和完善各类资源有偿使用制度和各种生态补偿制度。要加快推进资源性产品价格体系改革，建立能够反映资源稀缺程度和环境成本等全成本的价格机制。在新一轮区域经济规划发展中，需要因地制宜，深入分析我国“四大板块”的经济与环境发展形势，剖析资源环境问题产生的深层次原因。以社会经济为基础，以环境容量和生态功能区划为重要依据，研究提出统筹其经济发展与环境保护的战略和政策建议。 东部地区要更加注重节约利用土地、水等资源，提高资源利用效率，遏制耕地过度消耗和环境污染加剧的趋势。从侧重解决突出环境问题、排污总量削减向总量约束与质量引导并重、经济发展与改善人居环境并重上转变，从侧重工业污染防治向工业、农业以及生活面源污染防治并重上转变。在注重治理COD、SO2、总磷、总氮等传统污染物的同时，加强细颗粒物、重金属、VOCs、电子垃圾、电磁电离辐射以及噪声等污染的治理。加大对区域内重点流域和城镇内河道的综合和深度治理力度，切实改善流域水质，保证饮用水水源地安全。积极利用东部沿海地区的技术优势，以3S(GIS、GPS、RS)技术、互联网以及最新的物联网技术为技术支撑，构建东部沿海“长三角”、“珠三角”、“京津冀”三大经济圈的区域环保一体化网络，实现对区域内的流域、大气等污染动态的协同监测和联防联控。 中部地区要注重加强大江大河及其主要支流源头区、重点水源涵养区、水土流失严重区、自然保护区和调水工程水源地等生态敏感脆弱区的生态建设与保护。加强鄱阳湖、洞庭湖等重点湿地的生态恢复与保护。进一步加大环境污染防治力度，完善环境基础设施及其配套设施并保障稳定运行，严格控制入河污染物的排放总量。加大重点城市大气污染防治力度，研究制订长株潭、武汉、河南中原城市圈地区大气污染联合防治方案。加速山西、河南等省的煤炭、焦化、冶金、电力、化工、建材等重污染型产业的结构转型，推进传统高耗能产业循环化。充分利用国家中部崛起战略的机遇，推进绿色能源与低碳经济发展，探索资源型地区可持续发展的路子。针对中部地区农业大省的特点，加大农村面源污染防治力度，切实改善农村环境。 西部地区要加大对生态环境的保护力度，稳步推进退耕还林、退牧还草、天然林保护、水土流失治理、三江源生态保护等重大工程建设，高度重视西南地区石漠化地区、甘南黄河水源补给区、青海湖周边地区等重点区域的生态保护和治理。继续加强三峡库区、滇池等地的水环境污染治理，提高西部地区的资源环境承载能力，切实保护西部地区这块生态安全屏障。加强环境政策创新，加大对边疆少数民族地区环境保护资金、项目、政策等的扶持力度，努力推进环境公共服务均等化。加快实施生态补偿政策，逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准，增加对上游地区重点生态功能区的均衡性转移支付。积极推进益贫型环境保护政策，在政策倾斜的同时，发展生态旅游与特色种植业，切实改善西部边疆少数民族地区生活水平。 东北地区则要提高环境准入门槛，调整产业结构。完善环境基础设施，加大力度推进松花江、辽河、鸭绿江等流域和界河的水污染治理。积极发展循环经济，以能源、原材料、装备制造业和农产品加工业等为重点，在企业园区、行政区域等层面开展循环经济试点。加大对水、矿产等重点资源开发的环境评价和环境监管工作力度，积极推进资源开发补偿机制和资源产权交易制度的建立。加大对资源枯竭型城市历史遗留矿山地质环境治理的支持力度，实现资源型城市经济社会的全面协调可持续发展。
编辑：符煜 |
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