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文化遗产开发难题：五台山的两难

[日期：2010-09-02] 来源：中国经济周刊作者：裴钰发表评论(0)打印

　　今年8月，耗资1297万元的五台山国家地质公园开门就绪，气势如虹。作为中国年轻的“世界文化遗产”，五台山的开发冲动尤其强烈，或将刺激起“十二五”时期我国新一轮的遗产开发热。

　　近十年来，我国每一轮文化遗产的开发浪潮中，各地无不激情沸腾，高歌跃进，但种种死结羁绊破解乏术。五台山，依然难免两难困局——文保的成本不堪重负，和其收益不相匹配；利用市场配置资源，但囿于管理机制蹒跚难行。五台山应该从跃进的狂喜中，尽快回归理性，未雨绸缪，如何走出遗产开发新的路径，才是目前的当务之急。

　　大手笔下的纠结

　　2009年6月26日，五台山顺利入选世界文化遗产，大手笔，大规划，盛装登台，豪情万丈。五台山所在的山西省忻州市，提出要主打五台山佛教文化品牌，打造“三点一线”旅游线路。忻州市五台县举全县之力，彻底清扫五台山区域的垃圾废物，并规划出自己的旅游格局，主体是“县城旅游服务城，五台山龙头旅游区，豆村、东冶、石咀——驼梁3个旅游片区，太子城、五龙池2个重要节点”。

　　忻州严禁在五台山核心景区内进行新建、翻修、扩建、改建项目；把部分宾馆、临时商业点等迁出景区；工程建设只做“减法”，不做“加法”，努力保持和恢复古风古貌；严格整治乱修乱建，全面普查景区内的居民建筑，详实登记，建档立案，如此等等，对现有的景区经营效益带来了较大的抑制作用。

　　对景区周边，忻州也痛下狠手，严查客运市场，打击小商小贩摆摊设点，严格制止执法部门的乱查房、乱收费、乱罚款。

　　以世界遗产利用的视野来观察五台山，其规划初衷良好，但并未触及深层次问题。其实，五台山现有景区的利用矛盾已经越来越明显，深层次的遗产管理突围，势在必行。

　　在现有的管理模式下，五台山景区只能用涨价来化解文保的抑制作用。比如，提价大门票(进山费)，提高寺庙的门票价格，增加山内的收费项目，现有的住宿和交通费用全面提价。入遗之后，由于文化保护的规格升高，相应提高的经营成本，在一定程度上刺激了门票的大幅度上涨。但五台山的文化遗产属性，最终导致门票价格不可能无限上涨。

　　此外，五台山景区周边的管理虽然有所改善，但景区内的管理弊端依然纠结。比如，水资源属水利部门，森林和动植物资源属林业部门，文物和古迹属文化部门，庙观属宗教部门，社区事务属乡镇政府，还包括公安、税务、工商和卫生等部门，各部门各司其职，但容易导致人为分割，效率低下，谁都管，谁都不管的现象。国家行政法规定，景区管理机构拥有景区统一的管理权力，但是，其经费必须自筹，于是，资源的管理者又兼职经营，一套人马，两个牌子，产业化经营和社区收益存在着矛盾。

　　激励制度不能缺位

　　文保和开发的死结，必须从根本的制度安排入手。在我国，文化遗产资源归国家所有，各级地方政府对资源进行管理。文化遗产的管理情况，中央和地方容易信息不对称。景区的具体经营，地方政府如委托给相关公司实体，那么，文化遗产的经营情况，双方也容易信息不对称。

　　所以，时常出现的文化遗产破坏，以及漠视文化遗产保护的现象，其根本原因之一，是国家(委托人)在遗产管理体制内，没能建立有效的对代理人(文化遗产管理机构和单位)的激励控制机制，即委托人通过激励机制，来鼓励文化遗产的管理者将工作重心转移到保护和利用并重，从而实现可持续利用。

　　这种激励机制构建应包括以下内容：1、文化遗产管理的激励主体和客体的相互作用；2、激励的保护目标和责任；3、显性激励和隐性激励；4、绩效评估。

　　中央政府(委托人)需要制定一个遗产保护的激励契约，来鼓励地方政府(代理人)能够基于自身利益，也会做到对遗产的最优保护；地方政府(委托人)也需要做一个制度安排，以鼓励旅游企业(代理人)实现利益最大化，以及文保的最优化。

　　具体到五台山，笔者认为，第一，政府应增设“五台山遗产保护”的专项年度预算，并随财政投入的增长而保持同步增长；第二，以“五台山遗产基金” 的方式筹措文保资金，多开渠道，吸纳民间资本，本着“谁投资谁收益”的原则，进行市场化运作；第三，建立五台山保护的量化考核评估体系，对保护到位的旅游企业，给予税收等优惠激励。

　　只有建立起明确和有效的激励机制，才能在今天市场的环境下，从根本上扭转文化遗产保护不力的困局。

　　要做到“看山不是山”

　　作为世界文化遗产，五台山应突破一县一地的束缚，需要打破行政区划的界限，按照“旅游区域”(Tourism Regional)的概念进行规划，如下图。文化遗产资源并不是旅游资源。开发五台山，就要将其遗产资源有效地转变为“旅游资源”。除了酒吧、电影院、酒店和交通设施之外，旅游资源涵盖很广，还包括信息、住宿、交通和娱乐的服务质量、多样性和效率，购物的体验和多样性，商品的种类和性价比，多种可参与的活动等等。

　　现在，很多地方已经高度重视旅游者的餐饮、娱乐和购物等“二次消费”，但所谓“二次消费”的并非只是创新旅游产品，提升接待条件，关键是“二次服务”，目的不是简单地刺激游客的消费，而是切实提升舒适度和亲切度，完善旅游资源建设。

　　五台山申遗成功后，购物和服务的功能区可从山内转移出来，如全面提升忻州城区的服务接待能力；同时，应该大力兴建五台山周边的商贸步行街，可以把商贸市场和度假区、餐饮区、住宿区充分融合；突出新的旅游计量指标——过夜旅游增长率、游客季节分布等，直接提升区域旅游竞争力。

　　世界遗产的经济价值分为直接价值和间接价值，我们要特别重视其间接价值的利用，要把五台山打造成为区域品牌，就要把“五台山”变为一个产品(景点)，一项产业(旅游)，一块产业集群(现代服务业)，一片多产业集群(区域的科学发展)，只有这样，才能走出遗产利用新的路径。

　　本文系《中国经济周刊》专栏文章，转载请注明出处。裴钰，人文学者，作家，《中国经济周刊》专栏作者，长期致力于中国文化旅游和文化产业的研究，在名人故里经济、文化遗产利用和中国海洋历史研究等方面，均有创新研究。

编辑：ellen | 阅读：次

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