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加拿大国家公园局与国家公园的地位与形象

日期：2008-03-31 来源：www.fjms.net 作者：王连勇我要评论（）

     1872年，美国国会通过专项法案设立了全球第一个国家公园，以后成为各国政府尽相效仿的对象。加拿大正是在向美国学习的过程中创设了具有自身特色的国家公园体系。不过，很少有人知道，世界上第一个专门负责国家公园规划管理的行政机构，不是诞生在美国，而是诞生在加拿大。美国是在随后学习加拿大经验的基础上，才设立了国家公园管理局。正是由于各国政府相互学习，重视交流，共享成果，国家公园和自然保护运动才能突破国界在全球范围内蓬勃地开展起来。
一、加拿大国家公园的早期管理机制
    在最初25年的时间里，加拿大国家公园的组织管理十分简单。当时，落基山区除了少数零星的土著民族聚落、开拓者的贸易商站和太平洋铁路公司的火车停靠站以外，公园及其周边地区几乎是一片荒野。即便是在铁路开通20年以后，每年来这里的游客数量也远远赶不上今天的规模。与此同时，作为新生的联邦政府财政吃紧，不能拨出太多的人员经费，在公园经营方面尽量依靠太平洋铁路公司。这样，在管理体制方面，当时一直由内政部一位主管公园的副部长负责，部长秘书和内政部法律顾问也参与相关工作。班夫和渥太华之间的很多通讯内容都不能及时传达到副部长那里，内政部秘书便在中间扮演重要的桥梁作用。
    1887年，在国会通过《落基山公园法》的前后，A M Burgess副部长在拟订公园政策方面发挥了积极作用。他在内政部主持国家公园工作一直延续到1897年。此间，John R Hall担任内政部秘书（供职期间为1883~1899年）。Hall在1886年亲自考察了美国堪萨斯州温泉地的经营状况，他的考察报告为班夫国家公园的工作运转奠定了基础。而在1882~1918年间，内政部的法律顾问一直是由Thomas G Rothwell担任的。
   在早期公园的日常管理中，还有一位人物扮演了重要角色，那就是前文中曾提到的William Pearce。Pearce本来是一位探矿员，但同时又给内政部部长担任顾问，负责巡视和解决相关问题。由于早期的工作经验，Pearce在1882年被任命为自治领土地管理机构的巡视员。1884年，他开始担任总部设在温尼伯的矿业巡视员；从1887年开始移驻卡尔加里。无论是在前文中提到的班夫还是在不列颠哥伦比亚省创立第一批公园保留地方面，他都发挥了积极的作用。他还率先倡议在沃特顿湖区设立公园。当然，在前文中提及的温泉地发现权纠纷中，他更是殚精竭虑地辛勤工作。在内政部供职32年之后，他于1904年进入加拿大太平洋铁路公司工作，担任处理水利与自然资源问题的专业顾问。他在1930年逝世时，留下了大量的个人收藏文件，保存在埃德蒙顿大学，是研究早期国家公园和加拿大西部开拓史方面的重要资料1。

1 Lothian, 1976, W F, A History of Canada’s National Parks, Vol 2 Indian and Northern Affairs Parks Canada  1896年，自由党组阁，Clifford Sifton就任内政部部长（1904年为Frank Oliver所接任）。他在次年撤换了从1887年以来就担任落基山公园管理主任的George A Steward，让卡尔加里的Howard Douglas接任该职。在财政拨款所允许的范围内，Douglas在公园经营活动方面大刀阔斧地推出了一些新举措。在1912年离任之前，他在班夫举办了首届野牛展览会，修建了新的办公大楼（内设办公总部），新设了一座博物馆和一座动物园，并着手修建后来散布于整个班夫公园的公路网。与此同时，Douglas还兼任冰川公园和约霍公园的代理主任。在他的领导下，约霍山谷和蓝宝石湖开始向马车游客开放；继1904年发现纳基姆洞穴群之后，他又启动了对冰川公园的开发活动2。

2  Ibid
3 Taylor, C J, 1990, Negotiating the Past, The Making of Canada’s National Historic Parks and Sites, McGill-Queen’s University Press, Montreal & Kingston · London · Buffalo正是在这一时期，内政部的官员们开始意识到越来越多的公众在利用国家公园作为户外游憩活动的场地，也有越来越多的人认识到国家公园的真正价值。内政部部长Frank Oliver打算通过立法的形式来解决国家公园的专业性职能管理问题。在这种背景下，1911年5月19日，《自治领森林保护地和公园法》正式获得批准。
二、国家公园局的成立与发展
（一）世界上第一个国家公园局
    1911年立法最重要的成果在于，内政部里诞生了一个专门管理联邦公园的新机构。在后来的10年里，它一直被称作自治领公园局。它领先于美国5年，成为世界上第一个国家级的公园管理专门机构。担任公园局的首任主任詹姆士·伯纳德·哈尔金坐镇首都渥太华，负责领导全国的公园管理活动。在公园的现场管理方面，Douglas继续留任埃德蒙顿管理总部，并被授予新的头衔公园“主任总管”，以负责加拿大西部诸公园的监管事宜和相应的管理活动。
    在新的公园立法生效以前，哈尔金多年担任内政部部长Frank Oliver的秘书。部长打算在部内设置两个新的分支机构，一个主管国家公园系统，另一个监管全国的水力发电事业。他让哈尔金选择其中的一个职位，哈尔金便选择主管国家公园系统。自治领公园局局长这一职位在1911年8月10日通过一项枢密令得到最后确认。同年9月，哈尔金走马上任。他从内政部的一些其他办公室抽调了部分职员。他们中间的极少数来自森林局，有一些专业经验；而其他职员则来自土地调查局，他们带来了其他工作技能。后来，渥太华的这个全国最高机构还吸纳了另外一些专业技术人才。
    公园局还在班夫附近组建了专业性的建筑队。而随着拨款的增加，公园利用频度的加大，便引发了扩展公园基础设施的需要。1921年，原本隶属于保护局的城镇规划办公室被转移到自治领公园局。这样，便诞生了一个城镇规划与建筑服务处，它给公园内各类设施建设带来了极大好处。
1916年，加拿大政府同美国政府签署了《候鸟保护协议》。由于候鸟保护与国家公园事业有着极大的关联性，因此，在1918年，便在局内成立国家公园野生动物处。它成为加拿大野生动物局的前身，从1966年4月开始成为印第安事务与北方开发部内的一个独立机构。1970年11月被转移到渔业与森林部，并在1971年成为环境部的一个核心单位。
    在哈尔金的长期努力和积极推动下，1919年，联邦政府设立了历史遗迹类咨询机构--加拿大历史遗迹与纪念地委员会（HSMBC, Historic Sites and Monuments Board of Canada）。与此同时，在国家公园局内则成立了历史遗迹处，后来被称作国家历史公园与遗迹处，专门负责历史遗迹的保护与纪念活动。该机构在以后的80多年里一直是国家公园局内重要的职能部门3。
    第一次世界大战结束后，由于财政拨款有所增加，国家公园局决定加大对游客的教育与宣传力度，并在此基础上成立了公共信息处，该部门在鼎盛时期的职员多达25人。后来，国家电影委员会和加拿大旅游局的成立吸收了它的大多数职能，公园局便撤消了这一下属机构。
（二）国家公园局的归属与机构重组
在过去90多年的加拿大政治史中，由于国内外政治、经济和社会形势的变化，联邦内阁的部级组织结构不断地发生变化，旧的机构不断撤消，新的机构由此而诞生。加拿大国家公园局的官方名称虽然时有变动，但它作为联邦内阁中一个专业性二级职能组织，一直顽强地生存到今天，为世界各国国家级公园系统的管理提供了良好的范例。不过，值得一提地是，过去90多年里，直接负责国家公园事务的上司部门则出现了几次大的变动。其详细情况如下：
◆ 1936年，国家公园局从内政部转移到矿产资源部管辖；
◆ 1949年，矿产资源部被撤消，国家公园局被划转到新成立的资源开发部；
◆ 1953年，从资源开发部转移到新成立的北方事务与国家资源部；
◆ 1966年，从北方事务与国家资源部转移到新成立的印第安事务与北方开发部；
◆ 1979年，从印第安事务与北方开发部转移到新成立的环境部；
◆ 1994年，国家公园局被安置在新成立的加拿大遗产部；
◆ 2004年，公园局重新回到加拿大环境部，直到目前。
    由此看来，从20世纪30年代开始，国家公园局就每隔一段时间（短则4年，长则15年左右）就被转移到新的内阁部门进行管理，这对国家公园的阶段性政策重点和系统扩张速度多少产生过一些影响。当然，每一次伴随着内阁部门之间的转移，国家公园局内部的组织结构也或多或少地发生一些细微变化4。

4  Hildebrandt, 1995, An Historical Analysis of Parks Canada and Banff National Park, 1968-1995 Bow Valley Study Task Force, Banff, Alberta
5  Parks Canada, 2001, Parks Canada Agency Annual Report 2000-2001（三）国家公园局的现行运作模式
    按照《财务管理法》附则2的规定，加拿大国家公园局在1998年12月被确立为一个“部门机构”（departmental corporation），这意味着它取得了独立的法人资格地位，专门运作机构立法和政策框架内的项目计划。目前加拿大环境部部长负责全面指导公园局的业务工作，并就局内的各种活动向国会承担法律责任。在人力资源管理、行政管理和财务管理方面，国家公园局享有很大的灵活程度。其中包括：
1）享有独立的雇佣者地位，能自我设计人力资源管理的政策框架，从而能保障雇佣适合于公园管理特殊业务要求的职员；
2）能够全额保留公园收入，并用作再投资，这样有利于健全财务体制；
3）拥有两年期的滚动预算体制，有利于推动公共资金的投入和允许超前开支；
4）享有一个保值帐号，能在财力上支持新建国家公园、国家历史遗迹和国家海洋保护区；
5）在继续向部长和国会负责的情况下，公园局可以接受新的投资项目，并拥有合同权和处理不动产的权利。
    目前，该组织的高级决策机构是国家公园局执行委员会，它由公园局执行总裁、4位处级主任、行政事务总干事、魁北克省及山区公园执行主任、生态完整性执行主任、人力资源办公室主任、高级财政官、通讯联络办公室主任和高级法律顾问等人组成。公园局执行委员会为该组织确定长期发展的战略方向和近期的优先发展目标。委员会每年也批准国家办公室、现场管理区以及服务中心在商务发展计划中的资源分配、新政策提案和创新服务项目。公园局执行总裁负责向加拿大环境部部长做工作报告5。
    国家公园处和国家历史遗迹处主任分别负责制订国家公园局在自然遗产项目和文化遗产项目方面的工作方针和营业政策。战略与规划处主任负责提供商务、信息技术、不动产和财经方面的服务。全国人力资源办公室把握公园局的综合职能方向，同时又负责维护国家公园局的雇主形象。通讯联络办公室主任为公园局提供战略性通讯支持。加拿大东部管理处和西部与北部管理处主任分别为当地的现场工作区域和服务中心提供战略性指导。土著民族事务秘书负责公园局内土著民族事务的总体协调工作（但不参与土地权属谈判），并直接向公园局执行总裁汇报工作。
值得一提的是，国家公园局在加拿大全境内还设立有32个现场工作区域（field units），它们负责各种政策项目的运转，包括为游客提供现场服务。一个现场工作区域由相邻的国家公园、国家历史遗迹和国家海洋保护区组成。由于地域上的近邻关系，它们可以共享业务资源和管理资源。现场工作区域主任对公园局执行总裁负责，要准备年度商务计划和商务报告；也要向加拿大东部管理处或西部与北部管理处主任汇报工作。
    此外，国家公园局还在全国设立了4个服务中心：即哈利法克斯服务中心（哈利法克斯）、魁北克服务中心（魁北克城）、安大略服务中心（康沃尔和渥太华）和温尼伯服务中心（温尼伯），并同时在卡尔加里和温哥华设有小规模的办公机构。服务中心在生态学和历史学等专业学科领域为国家公园局提供专业技术支撑。4个中心向加拿大东部管理处或西部与北部管理处主任汇报工作，并要为公园局执行总裁准备年度商务计划。
三、加拿大国家公园的地位与形象
    1969年，当时担任印第安事务与北方开发部部长的让·克雷迪安在凯吉姆库吉克国家公园的揭幕典礼上讲到：“我们的国家公园是加拿大真实面孔的组成部分，它同时为人类和自然界提供了神圣不可侵犯的避难所”6 。的确，加拿大作为世界上第一个成立专业化国家公园管理机构的国家，在自然遗产和文化遗产的保护、鉴赏和可持续利用方面取得了举世注目的成就。国家公园已经成为加拿大国民心中的偶像，成为国际游客访问加拿大的首选目标，成为发展中国家保护和利用遗产资源的一面镜子。
    值得注意的是，在加拿大，除了联邦政府主管的国家公园系统以外，每一个省或地区都建有完整的省立公园系统。而大多数城市也建有各具特色的市立公园系统。在跨行政区的某些河流区还建有区域性公园。这些公园系统都在不同程度上得到法律的保护，为当地居民和游客提供了广阔的户外活动空间。当然，在所有这些公园系统中，国家公园系统得到了最高程度的保护，只有通过国会的立法活动才有权设立新的国家公园、改变旧有国家公园的疆界。近120年来的管理经验为加拿大的国家公园体系树立了崇高的地位与形象，它们远远超出了自然旅游胜地的价值。Dearden and Rollins（2002年）形象地把加拿大的国家公园比作城市文明中具有文化价值的各类建筑物，充分证实了国家公园已经超出其本身所具有的景观价值、旅游价值和经济价值，包含着多样化的价值特征7。它们具体体现在以下方面：

6  Lothian, W F, 1976, A History of Canada’s National Parks, Vol 1 Indian and Northern Affairs Parks Canada
7  Dearden, P and Rollins, R, 2002, Parks and Protected Areas in Canada, Planning and Management, Second Edition, Oxford University Press● 艺术画廊价值特征：很多公园因其美丽的风景而得到指定，它仍然是一种主要吸引物，召唤着众多的游客访问公园。
● 动物园价值特征：作为艺术画廊的一个组成部分，公园往往是人们在相对自然的环境中更容易观察野生动物的地方。很多公园的动物都因禁止偷猎活动而得到保护，它们因此不惧怕人类、比其他地方的动物更带有野性。
● 剧场价值特征：犹如电影和戏剧，公园可以把我们带进有别于我们日常生活的不同的背景和环境。Sax（1980年）写了一篇有关此话题的优秀论文“没有扶手的群山”。
● 天主教堂价值特征：很多人从大自然中获得精神满足，有如其他人走进教堂、佛庙和清真寺一样。不管这些地方叫什么名字，它们都帮助我们欣赏比我们自身更强大的力量，并帮助我们找到人性的真善美。
● 工厂价值特征：加拿大指定的第一批国家公园是为了通过旅游业刺激经济收入。从早期开始，公园的经济功能一直得到承认，尽管由于它潜在地同公园的大多数其他价值发生冲突。Eagles等人（2000年）开展了有关加拿大国家公园、野生动物保护区和省立公园的一项研究，他们估算每人每天利用公园所产生的经济影响为12047元~18769元。全年全国通算起来，其经济影响在139亿到216亿加元之间。
● 博物馆价值特征：公园所保护的景观看上去就像当年欧洲殖民者刚到北美时所见到的风光，因此它发挥着博物馆的功能，让游客想起北美的原始风景。Nash（1967年）在他有名的荒野运动史研究中证实，这种价值特征是早期公园运动的主要动因，尽管目前这已经不是很显著的动机了。这些博物馆提供了衡量其余景观区生态变化的重要尺度。
● 金库价值特征：公园是我们保存和保护生态资金的银行，这座金库里装有濒危物种和遭威胁的物种。从这些“帐户”里，我们可以提取“利息”，将某些物种移植到其同类本已消失的地区。例如，泰龙猎物保护区的麝牛就入住了保护区以外的地方，而埃德蒙顿远郊麋鹿岛国家公园的麋鹿和野牛更是用来开创了其他地方的同类物种养殖地。
● 医院价值特征：生态系统不是静止和孤立的现象，是全球范围内相互联系的。保护区内包括某些少数地方，那里的自然生态过程相对没有受到人为的阻碍而进行着自然的演进过程。这样，我们可以将国家公园视作“医院”以帮助维护（其他生态不健全地方的）生态过程。举例来讲，现在人们把较多的注意力放在因人类迅速使用化石燃料而造成全球碳分布的不平衡，而解决碳循环问题又有利于解决全球温室效应。森林是主要的二氧化碳“接受器”，它从大气中吸入二氧化碳，并储存在有机组织结构中。这样，受保护的公园森林区在维护碳循环的过程中发挥极为重要的疗养作用。
● 实验室价值特征：作为相对自然而原始的景观环境，国家公园为地球科学、生命科学和历史文化学领域的科学家提供了户外“实验室”以揭开大自然和人类社会的奥秘。
● 教室价值特征：公园可以扮演户外教室的角色，发挥重要的教育功能。同复杂多样的自然环境直接进行亲身接触，有助于传授真实知识，并激发我们的灵感、人性和对大自然的崇敬。
四、结论
    在国家公园建设领域，加拿大对国际上最大的贡献在于，它首创了管理国家公园事务的专门行政机构，为世界上其他政府管理国家公园提供了职能管理经验。在过去90多年的时间里，虽然国家公园局先后被安置在不同的部属机构，在联邦政府的机构变革史上屡屡搬家，但它作为一个独立的专职机关一直延续到今天。它在联邦政府中的独特位置，以及在国际上的显著地位，都使加拿大的国家公园在国民的心目中，甚至在国际游客的心目中始终占据重要的位置；进而使加拿大的国家公园成为多种文化价值和科学价值的化身，成为加拿大人心目中的偶像，成为国际游客最重要的旅游目的地之一。
(作者单位：西南大学国家公园研究室)

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