关于建立政府投资项目“代建制”制度的思考

　　随着政府采购的不断推进，政府工程投资项目已经逐步纳入政府采购集中采购范围，并在政府采购总量中占有很大比重。在一些地区的政府投资领域，已经开始引入“代建制”制度。如何将“代建制”纳入政府采购集中采购范围，充分运用政府采购这一公开、公平、公正的平台选择代建单位，并对工程项目进行有效的管理，是笔者本文要探讨的问题。

　　一、“代建制”的起源和定义

　　项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托建设经理来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。

　　现行“代建制”是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和组织实施工程建设工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。“代建制”的特点是：项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。

　　二、现行“代建制”的发展进程

　　从二十一世纪初起，在政府投资项目已经开始推行“代建制”。2001年上海市建委发布《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》，试点范围涉及水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局等单位。2004年国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》，明确“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”财政部也很快推出“财政部关于加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见”，对实行代建制后有关预算申报、编制和下达及建设资金拨付和监督检查等作了规定。此后，上海，北京、浙江等省、市也相继出台了各项规定以确保代建制的推行，但进展比较缓慢。

　　三、政府投资项目管理现状及分析

　　长期以来政府对直接投资的项目管理方式实行“财政投资，政府管理”的单一模式，这就造成了以下几个主要方面的问题：

　　（一）政府投资项目管理缺少专业化管理。政府投资项目种类较多，有的工程具有很强的专业性，也有很强的综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，工程质量难以保证。政府部门往往是上一个投资项目，就组建一个临时的基建班子或建设指挥部，由于缺少管理专业人员，加上没有管理经验的积累，对施工过程难以进行有效的管理和控制。

　　（二）政府投资项目“三超”现象仍很普遍。目前的政府投资项目投资和建设的主体基本上合二为一，缺少投资约束机制，缺乏有效的外在管理和制约手段。而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于财政性资金，资金是无偿拨付和使用的。因此，政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超”现象。

　　四、逐步在政府投资项目推行“代建制”

　　为了进一步提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范和完善政府投资项目建设流程，加强从决策、建设、资金计划安排到竣工验收的全过程管理，减少“三超”现象的发生，保证政府投资项目的质量，笔者认为可以逐步在政府投资项目逐步推行“代建制”。实施代建制应明确以下若干问题：

　　（一）代建项目的范围。

　　凡由国家各级政府批准的机关、事业单位，使用财政性资金进行的基本建设项目，其项目投资额在规定额度以上且建设单位没有自行管理建设能力的建设项目，可实行代建制。投资限额可由政府相关职能部门确定。

　　（二）代建制的形式。

　　可采取两种代建形式：全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收实行全程管理；阶段代建，代建单位根据批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。考虑到项目前期工作区域化因素，由建设单位运作更为便捷、经济，建议代建形式以阶段代建为主。

　　（三）代建单位的确定。
　　
　　政府投资代建项目的代建单位应通过招标确定。按照政府采购集中采购目录和限额标准，将选择代建单位作为服务类项目纳入政府采购轨道，通过市场充分竞争来确定代建单位。需要明确规定的是，代建单位作为业主代表具有相对独立性，不能与相关的设计、施工等企业存在资产和其他利益关系，更不能兼做施工单位。代建单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同。明确代建项目的范围、形式，双方的权利、义务等法律关系。

　　（四）代建费用的列支。

项目代建单位的代建管理费用通过招标确定后报财政部门审核后由财政集付中心集中支付，其费用列支比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准，按实际发生数计入项目建设成本。建设项目实行代建制后，除使用单位前期工作发生必要的费用经批准可列支外，任何单位不得再列支建设单位管理费。

　　（五）代建单位的职责。

代建单位的主要职责是：1、组织施工、监理、设备采购的招投标。2、对施工单位、监理单位的日常管理工作。3、对工程项目质量的监管和验收。4、统计资料的填报工作。6、工程的全部档案资料的收集、管理和归档工作。7、工程收尾和保修期间的工作。

　　五、实行“代建制”存在的误区

　　由于“代建制”起步不久，许多做法需要进一步规范。一些项目在实行“代建制”过程中，存在下列错误做法必须予以纠正：

　　1、建设单位随意指定代建单位。一些建设单位未按照法律法规的有关规定通过招标等市场竞争方式选择代建单位，而是由某个人或者建设单位随意指定代建单位。这种做法违背了《政府采购法》、《招标投标法》以及其他法律法规的有关规定，也会因暗箱操作可能产生腐败行为。

　　2、代建单位兼做工程施工。由于一些建设单位对“代建制”制度概念模糊，让代建单位既承担项目建设管理，又承接项目施工建设，即所谓的“交钥匙”工程。这种管理和施工同为一体的做法不符合建设部关于“项目管理企业不得有‘与受托工程项目的施工以及建筑材料、构配件和设备供应企业有隶属关系或者其他厉害关系；在受托工程项目中同时承担工程施工业务’行为”的有关规定，并会对项目的投资控制、施工质量造成十分消极的影响。

　　“代建制”以政府购买服务的方式通过市场竞争选择具有专业资质的管理公司代理政府投资项目管理。它能有效克服政府投资项目由政府部门直接管理而产生的弊端，有利于提高建设项目专业化管理水平，减少直至杜绝政府投资工程项目“三超”现象的发生。在政府投资项目实行“代建制”中，建设单位要严格按照法律法规的相关规定执行，政府有关监管部门要依据法律法规赋予的职权加强监督管理，使 “代建制”制度得以健康发展。