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BOT项目融资模式推广应用的探讨
日期：2008-08-20 来源：项目管理者联盟 作者：王青娥 徐伟 我要评论（）
【摘要】基于BOT（建设—运营—移交）模式在我国逐步推广应用中遇到诸多问题，如人们认识、法律和投资环境不健全、管理体制、价格体制及外汇问题等，对该模式的特点作了回顾，对遇到的问题进行了总结分析。针对我国实情提出相应对策，如开辟各种融资渠道，制定相应政策鼓励国内民营资本参与BOT项目投资，政府加强在BOT项目融资中的主导地位，以及创造适应BOT融资的投资环境等。 BOT是英文Build－Operate－Transfer（建设—运营—移交）的缩写，BOT作为一种适合基础设施建设的新型融资方式，对亟待发展的我国基础设施建设而言，具有特殊的意义。其理论研究及实践，还有待于我国各地区进行更深入地研究和探讨。本文在回顾BOT的发展及特点的基础上，总结了当前我国推广BOT模式融资进行基础设施建设过程中尚存在的问题，并提出相应的解决对策。 １ＢＯＴ融资模式的特点 BOT作为一种向私人融资进行基础设施建设的模式，较其他传统模式而言具有以下几方面的优势： （1）BOT项目建设资金来源于外资或民间的闲置资本，可在一定程度上弥补政府在基础设施投资方面的不足，减轻基础设施建设项目对国家财政的压力和外债的负担，并且拓宽了直接利用外资的渠道，有利于加强国际间的联系，加快基础设施建设与国际间的接轨。（2）BOT项目强调政府在基础设施建设中扮演组织者和促进者的重要角色。政府通过制定有效政策及具体措施，促进国内外私人资本参与我国基础设施的投资，形成风险共担、利益共享的政府与商业性资本的合作模式，并使得基础设施业的服务更有效率。（3）BOT融资方式打破了国家在基础设施领域中绝对垄断，在公共产品的供给中引入市场机制，起到了合理配置资源的效应。（4）BOT项目的贷款方在决定是否贷款时，通常，主要考虑项目本身的收益前景，而不是项目公司当时的信用能力。故BOT融资方式不受项目公司现有资产规模的限制，比其他融资方式更加灵活。在该方式下银行贷款通常没有追索权，或者即使有有限的追索权，也只适用于项目本身的资产和收益，身的资产负债表，因此，也不影响该项目实体从其他方面进一步借款的能力。随着我国专业银行的转变及市场经济体制的进一步健全，BOT融资方式的“资产负债表外融资”的优点将逐步显现出来。（5）政府为鼓励投资者投资基础设施的建设，一般对BOT项目提供行政、法律、经济上的支持，这就减少了项目承办方的风险。另外，项目的境外投资者会向跨国保险公司投保，有了这种复杂的相互担保、保险和抵押关系，项目风险就会被有效地分散。（6）通过BOT项目招标，中标者成为项目业主，承包商一般必须带资承包。这同政府直接投资相比，从两个方面减少了不正当竞争的可能性：一是没有既得利益可维持或分配，政府提供的只有业主投资的特许权，承包商的利益必须通过特许经营期内的有效运营才能实现。二是当业主是合伙人时，由于业主的目标是运营期利润的最大化，故承包商很难在业主身上打开缺口。 ２我国基础设施建设运用ＢＯＴ项目融资分析 ２．１我国经济高速增长对基础设施的巨大需求 随着我国经济持续、快速、健康地发展，将有大量前景良好的投资项目可吸引国内外民间力量参与BOT项目融资。国际经济学家认为，尽管基础设施项目盈利能力相对较低，但其具有稳定而持续的用户，它与国计民生息息相关，相对较少受经济周期性变化的影响，不会出现市场疲软，至少在我国今后较长一段时间内是这样。同时，由于人口密度高，基础设施利用率也高，平均成本就低于亚洲其他国家或地区，因而其吸引力更大。当前国际承包工程量缩减，而我国又将交通等基础设施作为鼓励外商投资的项目，外商可享受种种优惠，因此，对当今世界拥有数万亿流动资本来说，中国经济的高速增长所带来的对基础设施的巨大需求，以及基础设施项目的较高投资回报率还是很有吸引力的。 ２．２我国的私营经济规模已使内资ＢＯＴ项目成为可能 迄今为止，我国采用BOT项目融资方式筹集资金的项目大多引入了外资。BOT项目融资活动并不仅限于外国资本参加，国内各个部门也可以参加。我国私营企业正蓬勃发展，为吸引国内私营经济参与基础设施建设创造了条件。我国私营经济规模已相当可观，初具项目融资的能力。1989年全国仅有私营企业9万家，从业人员185万人，但到1997年私营企业数已达80万家，从业人数达4700万人。1995年全国个体私营企业工业产值达2200亿元，占全社会工业总产值的15%以上。同时，民营资本进入基础设施领域的愿望和行动已初见端倪。中国私营经济凭其内部机制的优势迅猛发展起来，无论从发展规模、发展速度，还是从经营效果、拥有资金量上都不可忽视。因此，完全可以让一些国内私营企业联合起来参与基础设施项目的开发，这也符合国家大力发展私营经济的方针政策和国家的产业政策。 ２．３ＢＯＴ项目融资在我国已有成功经验 BOT项目融资在我国大型基础设施项目融资中已有试点的成功经验。1983年广东沙角B电厂项目的融资安排是我国第一个利用BOT模式进行基础设施资金筹措的成功实例。这个项目在国际上有较大影响。此后，1995年广西来宾B电厂作为国家计划委员会的实验项目[2]，被认为是中国第一个通过国际正规的方式竞争投标的BOT项目，为今后的BOT项目建立了一个良好的模式。国内民间资本以BOT模式参与基础设施建设的成功案例，还有泉州刺桐大桥工程，该项目的成功建设在实践上为引导国内私营经济投资基础设施建设走出了一条可行的路子。 ３目前我国推行ＢＯＴ融资模式存在的问题 从目前情况来看，对BOT项目的认识和实践经验都显得不足，存在的问题主要有：人们认识的问题、法律和投资环境不健全的问题、管理体制的问题、价格体制的问题和外汇问题等。 ３．１人们认识问题 BOT对于正处于经济体制转轨过程中的中国来说是一个新生事物，对它的认识还需一个熟悉、认识、探索、提高的过程。人们思想观念的不适应主要表现在以下方面：（1）对在中国基础设施建设中运用BOT还存在疑虑，有人担心BOT的运用会导致国家对基础设施项目控制权的丧失，还有人担心把基础设施给私人投资建设和经营会带来一些敏感的社会问题，如项目使用费用老百姓是否能承受等。（2）对项目融资的复杂性认识不足，有些人不熟悉其具体内容和操作规范的要领，认为谈判既费时又费力，还要给项目一定的担保和政策优惠，不如传统的贷款或拨款省心，因此对BOT兴趣不大。（3）由于以往基础设施大多由财政拨款或国家贷款来进行建设，所以，设施的使用费用很低，甚至不收取费用，老百姓已经习惯了免费使用很多基础设施，而采用BOT方式筹建的项目为替项目公司收回投资，并赚取一定利润，必须收取一定的使用费用，老百姓可能接受不了，因此，他们对这个问题的认识也是影响BOT融资方式在我国健康发展的一大障碍。 ３．２法律和投资环境不健全 改革开放以来，我国已制定和颁布了200多个涉及外商投资的法律和法规，建立了一定的符合国际惯例的投资环境。然而到目前为止，我国颁布的法律、法规在许多具体问题上与国际惯例还有一定的距离，如在《中华人民共和国担保法》中规定政府部门不得为项目提供任何形式的保证，而在BOT这种特殊的融资方式中，一般都要求东道国政府或机构对项目的融资给予一定的担保和必要的政策支持。而且，由于司法部门在法律上执行力量不足和经验欠缺，使得在经济诉讼方面的法律背景尚不够成熟。又由于中国政府及各机构部门某些官僚作风和多头管理，办事效率低下，甚至项目审批主管部门的有关规定之间往往不衔接或有冲突，导致在项目实施过程中因审批等工作进程的缓慢而进一步增加建设费用，这也在一定程度上影响了外商在中国投资的积极性和信心。 ３．３管理体制问题 在BOT项目中政府需要一改过去建设项目完全由自身负责、资金调拨、风险自担的局面和压力环境，而将项目建设的特许权交由私人负责，这并不意味着政府可以撒手不管。相反，项目融资多用于涉及国计民生的基础设施项目，比其他一般项目更需要政府发挥宏观调控和管理的作用。目前有部分由私人承建或经营的公路路段，由于缺乏政府宏观管理，导致收费站设置很不合理的现象普遍。
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