从景点轮休看法律保障风景名胜区进行抢救性保护

日期：2008-07-16 来源：作者：我要评论（）

　　著名景点安徽黄山始信峰景区即将结束第二轮“封闭轮休”，于7月1日对外开放。始信峰对外开放的同时，作为黄山观晚霞的最佳景点之一的丹霞峰将“封闭轮休”。

　　黄山“轮休制”由来已久。上世纪80年代后期，黄山旅游进入一个相对快速发展期，旅游接待总量逐年攀升，使分景区、景点处于长期超负荷运行之中。天都峰、始信峰等几大景区、景点相继出现不同程度的“疲劳”现象:植被减少、水土流失、岩石沙化，一些黄山松根部受到侵害，立地条件恶化，导致针叶枯黄、免疫力下降、次生性病虫害时有发生。

　　1987年10月，黄山风景区的管理者在大量调研的基础上，提出了让部分景区、景点实行3年~5年“休假”的构想。

　　在黄山，“轮休”并不是简单地一封了之，而是定期“体检”，不断采取保护性措施。如对景区植物和林间环境进行严格整治，促使生态尽快恢复；加大景区设施建设力度，增加辅助设施。“轮休”期满，还要邀请专家评估，待植物恢复健康、水土流失得到综合治理、野生动物恢复到一定水平，才能重新对游人开放。

　　风景名胜是不可再生的稀缺资源，一旦破坏很难复原。黄山的管理者显然很明白这个道理，所以他们坚持“保护第一、永续利用”。他们的做法也得到了丰厚的回报。目前，黄山风景区的森林覆盖率已由上世纪70年代的56％提升到83.4％，植被覆盖率达到93.6％，景区的空气质量标准、地表水环境质量指标、区域环境噪声质量指标均达到或优于国家一级标准。

　　遗憾的是，目前有不少风景名胜所在地的地方决策者仍然急功近利、目光短浅。不少地方政府、旅游开发商和经营管理部门热衷于在保护区内大兴土木、筑路修桥、架设缆车索道、兴建娱乐设施，甚至引入房地产开发、大建现代人文景观等。少数地区甚至变相出让风景资源及其土地，使一些风景名胜区出现“城市化”、“商业化”、“人工化”等趋向，生态遭到严重破坏。这种无序开发导致的恶果不胜枚举。

　　归根结底，这是政府职能的错位，是在经济利益的驱使下，在错误政绩观的左右下，所产生的短视的、不理智的行为。实际上，政府应该充当的是保护者的角色，而不是经营者。

　　景点“轮休”是管理者科学精神的体现。实行“景点轮休”势必会减少财政收入和税收，而当地政府和黄山风景区管委会不为短期利益所动，以一整套的制度措施来保护自然环境和维持生态平衡，如每年以不少于门票收入的10％用于生态保护建设，最近更投入2000万元建立一套数字系统使视频监控覆盖全部景区，广泛用于森林防火、空气监测、旅游安全方面等。黄山在管理者的精心呵护下，成为目前中国唯一同时拥有世界文化遗产、世界自然遗产和世界地质公园3顶桂冠的景区。

　　而黄山“轮休制”之所以能够20年来持之以恒，除了当地政府和管理者坚持科学发展观和正确政绩观外，立法予以保护是关键因素。1989年4月，安徽省人大常委会通过的《黄山风景名胜区管理条例》中，将景区景点轮休以法律的形式固定下来。这一做法符合国际潮流，世界上很多国家的国家公园都配备有相应的法律。如美国国家公园仅仅对旅游吸引物就有16种分类，并配有专门的法律，通过分类使复杂的问题简单化、法制化、可操作化。而我国长期在风景名胜区管理方面缺乏专门的法律，对某个具体景区景点保护的法律法规更是凤毛麟角。一些地方政府在换届后，由于缺乏法律约束，行政行为很难保持连贯性，不利于景区景点的长远发展，不利于自然生态的保护。

　　因此，除了要对风景名胜区进行抢救性保护、整治和复原，尽可能恢复其原貌外，必须在国家层给予支持。

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